II SA/Gl 603/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie interpretacji w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem wniesionym do organu w dniu [...] A Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę wymierzenia tzw. renty planistycznej i o sposobie zastosowania tego przepisu w przypadku podziału spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w trybie przewidzianym w art. 528 i nast. Kodeksu spółek handlowych, w wyniku którego nastąpi podział spółki przez wydzielenie – tj. przez przeniesienie części majątku spółki dzielonej na spółkę nowo zawiązaną (art. 529 § 1 pkt 4 K.s,h.). Zdaniem wnioskodawcy przeniesienie części majątku spółki dzielonej na spółkę wydzieloną ma charakter sukcesji generalnej, nie stanowi zatem zbycia w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Na potwierdzenie powyższego stanowiska wnioskodawca powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2000 r. - OPK 16/00, dotyczącą darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 955/05, również dotyczący darowizny. Zgodnie z powyższymi orzeczeniami jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z uchwalenia planu miejscowego nie pobiera się w przypadku darowizny. Wnioskodawca wskazał, iż ustawodawca przez pojęcie "zbycie" użyte w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumiał wyłącznie odpłatne zbycie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 10 i art. 10a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007, Nr 155, poz. 1095 z późn. zm) w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) Prezydent Miasta K. uznał stanowisko przedstawione przez wnioskodawcę - A Sp. z o.o. za nieprawidłowe. Zdaniem bowiem organu, podzielającego w tej mierze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 877/07, pojęcie "zbycia nieruchomości" obejmuje wszystkie formy dyspozycji nieruchomością, w tym także sprzedaż i darowiznę. Definicję legalną tego pojęcia zawiera art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu lub nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynika zatem, w ocenie organu, iż pojęcie zbycia nieruchomości obejmuje wszystkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Organ podzielił również pogląd, iż w sprawie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma znaczenia, czy na skutek dokonanej czynności prawnej doszło do uzyskania korzyści przez zbywcę, istotne jest bowiem to, że nastąpiło zbycie nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania w planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, zdaniem organu, przeniesienie własności nieruchomości na spółkę wydzieloną stanowi zbycie nieruchomości, do którego ma zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od otrzymanej decyzji A Sp. z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Przywołując na poparcie swych twierdzeń orzeczenia sądów administracyjnych i wypowiedzi przedstawicieli doktryny Spółka ponownie podniosła, iż ustawodawca przez pojęcie zbycia pojmował w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie odpłatne zbycie nieruchomości. Natomiast celem podziału spółek kapitałowych nie jest zbycie majątku spółki dzielonej lecz dokonanie podziału tej spółki poprzez wyodrębnienie części majątku spółki dzielonej i przekazanie jej spółce wydzielonej, a więc rozdzielenie spółki dzielonej i jej majątku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że planowany podział i wydzielenie majątku będą dokonywane po wejściu w życie planu miejscowego, mocą którego zostało zmienione przeznaczenie terenu, na którym położone są nieruchomości odwołującej się Spółki. W tej sytuacji obecny właściciel tych nieruchomości planując dokonanie podziału spółki i przekazanie nieruchomości spółce wydzielonej dokona zbycia tych nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkować musi obowiązkiem ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej dla podmiotu zbywającego. Jednocześnie Kolegium podzieliło twierdzenie skarżącej, iż przekazanie majątku przez spółkę dzieloną spółce wydzielonej nie powoduje po stronie spółki dzielonej żadnego przysporzenia majątkowego. Jednakowoż ani art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówią o przysporzeniu majątkowym po stronie zbywcy, a zatem takie przysporzenie lub jego brak nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku uiszczenia tzw. renty planistycznej. Pismem z dnia [...] A Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że przepis ma zastosowanie do każdego rodzaju zbycia nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także do przeniesienia praw do nieruchomości w związku z podziałem spółki kapitałowej dokonywanym w trybie art. 528 i następne Kodeksu spółek handlowych; a także błędną interpretację art. 529 § 1 Kodeksu spółek handlowych - poprzez przyjęcie, iż "przeniesienie majątku", o którym mowa w powołanym przepisie jest "zbyciem" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu Spółka ponowiła, rozszerzając, argumenty sformułowane uprzednio w odwołaniu akcentując brak definicji terminu "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niedopuszczalność stosowania w tej mierze definicji z art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, charakter podziału spółki kapitałowej zbliżony do sukcesji generalnej, brak przysporzenia majątkowego po stronie spółki wydzielonej, niejednolitość orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione już uprzednio w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają bowiem, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 10a ust. 1 cytowanej powyżej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione, wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 10 ust. 1 i 6 przywołanej ustawy przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji podlega opłacie w wysokości 40 zł, którą należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W razie nieuiszczenia opłaty w terminie wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. Stosownie zaś do ust. 5 cytowanego artykułu udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. W myśl natomiast art. 10a ust. 1 ustawy interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji. Termin 30 dni jest terminem wiążącym organ, ponieważ tylko w zakreślonych ramach czasowych organ ten jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Termin 30 dni jest również terminem wiążącym stronę, oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia wniosku o interpretację – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/09. Charakter terminu, o którym mowa powyżej, powodujący niedopuszczalność wydania przez organ interpretacji po jego upływie (kiedy to w obrocie prawnym istnieje już interpretacja "milcząca", o której mowa w art. 10a ust. 1 zd. 2 ustawy) powoduje w konsekwencji, iż przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności stanowiska zawartego w wydanej interpretacji Sąd zobligowany był do zbadania, czy dochowane zostały przez wydający interpretację organ szczególne wymogi procesowe związane z podejmowaniem tego rodzaju rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem kwestię zachowania przez organ udzielający interpretacji terminu określonego w art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w ocenie Sądu przewidziany w art. 10a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007, Nr 155, poz. 1095 z późn. zm) termin, w którym organ administracji publicznej może skutecznie wydać decyzję zawierającą interpretację co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, może być uznany za zachowany jedynie wówczas, gdy przed jego upływem interpretacja zostanie skutecznie doręczona bądź ogłoszona wnioskodawcy. Wskazać bowiem należy, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zawiera w odniesieniu do zasad wykładni określonego w niej zwrotu "wydaje interpretację" samodzielnie, autonomicznie regulujących zagadnienie to norm. W konsekwencji w całej rozciągłości zastosowanie w tym zakresie znaleźć muszą stosowne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym kluczowy w tej mierze, wyrażający jeden z kanonów procedury administracyjnej w zakresie relacji organ – strona, art. 110 k.p.a. stanowiący, iż w braku odmiennej regulacji w kodeksie, organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia bądź w szczególnych przypadkach ogłoszenia, a w konsekwencji w tej właśnie dacie decyzja, jako władcze rozstrzygnięcie organu wchodzi do obrotu prawnego. Dopiero w tej dacie zaczyna ona wiązać zarówno organ, jak też adresata, powszechnie przyjęte standardy współczesnej procedury administracyjnej z oczywistych względów nie dopuszczają bowiem sytuacji, w której podmiot mógłby stać się adresatem wynikających z decyzji obowiązków przed podaniem mu ich do wiadomości poprzez doręczenie na piśmie (art. 109 k.p.a.) lub ustne ogłoszenie rozstrzygnięcia. Bez znaczenia prawnego pozostaje zatem w tej mierze data sporządzenia dokumentu i jego podpisania (które to okoliczności mogą być w dniu tym nieznane stronie), jak też mająca istotne znaczenie ale wyłącznie w odniesieniu do czynności podejmowanych przez strony nie zaś przez organ, data nadania przesyłki (art. 57 § 5 k.p.a.). Skład orzekający zauważa w tym miejscu, że każda odmienna interpretacja (uznanie, że datą wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego jest data nagłówkowa, data podpisania rozstrzygnięcia bądź data nadania przesyłki) prowadziłaby do paradoksalnego wniosku, iż podmiot w sprawie którego decyzja została wydana jest nią związany zanim jeszcze, stosownie do art. 110 k.p.a., decyzja owa zaczęła wiązać organ, który ją wydał. Kwestia konieczności pojmowania daty wydania decyzji administracyjnej jako dnia jej doręczenia bądź ogłoszenia stronie stanowiła w ostatnim czasie przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08 podkreślił, iż prawo administracyjne w przeciwieństwie do prawa cywilnego, jako dział prawa publicznego, oparte jest na innych regułach. Przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, kształtuje relację prawną organ - jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej, zapewnia jej jednak równocześnie obronę jej interesów prawnych na drodze specyficznie ukształtowanych zasad postępowania regulowanego przepisami prawa. W konsekwencji, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny cyt. "Cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji /.../ Od ustanowionej reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego /.../ Z art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozdział 10 Terminy Działu I kodeksu postępowania administracyjnego, wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji". Skład orzekający wyrażony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w całej rozciągłości. Stwierdzić zatem należy, iż w niniejszej sprawie będąca wnioskodawcą Spółka złożyła wniosek o interpretację przepisów w dniu [...], dołączając dowód wniesienia opłaty. Termin 30 dni na udzielenie interpretacji mijał zatem w dniu [...]. Stosownie do umieszczonej w decyzji Prezydenta Miasta K. daty nagłówkowej organ sporządził interpretację w dniu [...] (dzień przed upływem terminu), a nadał w placówce pocztowej w dniu [...] (tj. w dniu w którym upływał termin, a organ chcąc skutecznie wydać interpretację winien był najpóźniej w tej dacie ją doręczyć bądź ogłosić stronie). Decyzja została doręczona stronie dopiero w dniu [...]. Oznacza to, że z uwagi na milczenie organu do dnia [...] włącznie, dzień później w obrocie prawnym zaistniała, w efekcie wprowadzenia przez ustawodawcę w art. 10a ust. 1 zd. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej fikcji prawnej, interpretacja uznająca poprawność rozumowania wnioskodawcy. Stosownie bowiem do cytowanego już art. 10a ustawy w razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona interpretacja wydana została z uchybieniem 30-dniowego terminu określonego w art. 10a ust. 1 ww. ustawy, kiedy to w obrocie prawnym pozostawała już interpretacja o odmiennej treści. W konsekwencji decyzję organu I instancji w przedmiocie interpretacji uznać należy za naruszającą prawo, a wada ta powodowała, iż organ drugoinstancyjny rozpoznając odwołanie winien był wydać uwzględniające fakt ten rozstrzygnięcie. W postępowaniu drugoinstancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło jednak wskazanego wyżej uchybienia i utrzymało zaskarżoną doń decyzję w mocy (notabene po kolejnych czterech miesiącach). Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna. Sąd nie mógł natomiast badać merytorycznej zasadności zarzutów skargi odnoszących się do stanowiska, które - jak wykazano wyżej - zostało przez organ wyrażone po upływie przysługującego terminu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.