II SA/Gl 604/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi E. K., P. K. (K.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 marca 2024 r. nr WINB.WOA.7722.41.2024.AS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2024 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej: organ, PINB), działając na podstawie art. 123 i art. 143 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 29-31, art. 48 ust. 1, ust. 3-5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), skierowanego do E. K. i P. K. (dalej: Skarżący), nakazał wstrzymanie budowy rozbudowanej części obiektu o szer. 6,90 i dł. 23.04 m z przeznaczeniem na szatnie oraz magazyn, zlokalizowanej od strony północno-wschodniej działki nr ewid. 1 w B. przy ul. [...]. Ponadto w powyższej decyzji poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części zgodnie z art. 48a Pr. bud., o ile budowa nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami szczegółowymi, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – wskazując, że opłata ta naliczana jest na podstawie art. 49d Pr. bud. W uzasadnieniu podał, że na działce nr 1 (dawniej nr 2) w B. przy ul. [...] zlokalizowana jest [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zapleczem biurowo-socjalnym pełniąca funkcję produkcyjno-magazynową. Sprawa rozpoznawana jest ponownie. Postanowienie PINB z dnia 14 czerwca 2023 r. nakazujące Skarżącym wstrzymanie budowy wiaty magazynowej o konstrukcji drewnianej i przykryciu z blachy o wym. 5,33m x 20,21 m zlokalizowanej od strony płn.-zach. oraz rozbudowanej części obiektu o szer. 6,90 i dł. 23,04 m z przeznaczeniem na szatnie zlokalizowanej od strony płn.-wsch. na działce 1 w B., na skutek wniesionego zażalenia, zostało uchylone postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) z dnia 5 października 2023 r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że organ pierwszej instancji powinien w sposób bezsporny określić datę budowy wiaty jak i rozbudowy obiektu budowlanego, oraz obiekty powinny być rozdzielone na dwa odrębne postępowania. W związku z tymi zaleceniami, PINB rozdzielił postępowania na dwa odrębne. Rozpoznawana sprawa dotyczy rozbudowy obiektu budowlanego. Organ ustalił, że pierwszy budynek to były O.- pawilon [...], który funkcjonował do połowy lat 90 XX wieku. W dniu 21 lipca 1996 r. wydano decyzję znak Nr [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania części O. na [...]. W dniu 19 czerwca 1997 r. decyzją Nr [...] udzielono pozwolenia na dobudowę magazynu i kotłowni w części zachodniej budynku (powierzchnia użytkowa po rozbudowie 468,80 m2). Następnie Starosta [...] decyzją z dnia 9 listopada 1999 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dobudowę magazynu o wymiarach 10,04 m x 13,36 m o pow. 131,70 m2 w części zachodniej budynku. Zgodnie z informacją od Inwestora, w styczniu 2020 r. część zakładu uległa spaleniu, w związku z czym Skarżący w dniu 5 marca 2020 r. zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w załączeniu przedstawiając projekt budowlany odbudowy części budynku po pożarze. Powyższy projekt zakładał, że wiata znajdująca się w części płn.-zach. budynku zakwalifikowana jest do odbudowy, dach do odbudowy w części nad dobudowaną częścią kontenerową oraz nad częścią magazynową zlokalizowaną przy wiacie. Zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych zostało przyjęte bez sprzeciwu. Starosta [...] poinformował, że poza ww. zgłoszeniem o zamiarze do przystąpienia robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę dotyczące remontu (odtworzenia części spalonych) budynku produkcyjnego - stolarni, znak [...], są jedynymi dokumentami w zasobach Starostwa od 2004 r. Urząd Gminy B. poinformował, że nie wydawał pozwolenia na budowę oraz nie przyjmował zgłoszenia robót dla przedmiotowego obiektu. W PINB dla Powiatu [...] nie odnotowano przyjęcia zgłoszenia rozpoczęcia lub zakończenia robót na przedmiotowej działce. Skarżący dokonali połączenia działek nr 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 2 na działkę nr 1, na której znajduje się przedmiotowy obiekt (zawiadomienie Starosty [...] z dnia 18 listopada 2022 r. znak [...]). Organ ustalił, iż projekty zatwierdzone ww. decyzjami z dnia 21 lipca 1996 r., z dnia 19 czerwca 1997 r. i z dnia 9 listopada 1999 r. nie przedstawiają informacji dotyczących dobudowanych pomieszczeń kontenerowych o przeznaczeniu na szatnie. Podobnie inwentaryzacja geodezyjna z dnia 8 marca 2000 r., oświadczenie kierownika budowy z dnia 15 marca 2000 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, opracowanie "Zgłoszenie instalacji.." z lutego 2013 r., jak również projekt przedłożony do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych z dnia 5 marca 2020 r., nie zawierają informacji dotyczących dobudowywanych pomieszczeń kontenerowych o przeznaczeniu na szatnie w części północnej budynku. We wrześniu 2006 r. - zdjęcie z Geoportalu także nie przedstawia ww. danych, natomiast w kwietniu 2009 r. widoczne są dobudowane pomieszczenia kontenerowe w części północnej budynku. W toku kontroli 8 kwietnia 2022 r. Skarżąca podała, że nie pamięta, kiedy nastąpiła przedmiotowa rozbudowa, zaś podczas kontroli w dniu 19 sierpnia 2022 r. wskazała, że nastąpiła w okresie 2001-2002 r. Organ uznał, że zeznania te jako niepoparte dowodami nie mogły zostać uznane za wystarczające. Przy takich ustaleniach PINB przyjął, że rozbudowa obiektu o część o szer. 6,90 i dł. 23,04 m, zlokalizowaną od strony północno-wschodniej nastąpiła w okresie 2006 - 2009 roku, a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stwierdził, iż w sprawie wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenie, zatem przedmiotowy obiekt budowlany jako rozbudowany bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr. bud. Postanowienie zostało doręczone Stronom w dniu 24 stycznia 2024 r. W zażaleniu nadanym w ustawowym terminie Skarżący wskazali, że w sytuacji, gdy Skarżąca w trakcie kontroli w dniu 19 sierpnia 2022 r. podała okres dobudowy na 2001-2002 rok, organ powinien wezwać Strony do przedstawienia dowodów na poparcie tego twierdzenia, wezwać i przesłuchać świadków, sprawdzić zdjęcia satelitarne z zasobów Starostwa Powiatowego w B1. Ponadto zaznaczyli, że powołanie się organu na Geoportal nie jest dowodem w sprawie. Podali też, że obiekty kontenerowe mogły zostać potraktowane przez geodetę jako obiekty tymczasowe w związku z tym geodeta nie miał obowiązku ich nanoszenia. Zwrócili również uwagę na prowadzone w ostatnich latach inne postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości, a także podtrzymali oświadczenie, że rozbudowa nastąpiła w roku 2001-2002. Z ostrożności Odwołujący się złożyli również wniosek o legalizację rozbudowanej części obiektu o szerokości 6,90 m i dł. 23,04 m z przeznaczeniem na szatnie oraz magazyn, zlokalizowanej od strony płn.-wsch. działki nr ew. 1. Po rozpoznaniu środka zaskarżenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 Pr. bud., postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.41.2024.AS, utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu ŚWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, zwrócił uwagę, że orzeka w sprawie ponownie, a następnie przywołał ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. Następnie organ odwoławczy przywołał definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Pr. bud., zwrócił uwagę, że przepisy nie zawierają definicji rozbudowy oraz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany kubatury brutto budynku. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. Przedmiotowy obiekt budowlany pozostał wybudowany (rozbudowany) bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uznał, że organ pierwszej instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego rozdzielając postępowanie na dwa odrębne. Następnie odnosząc się do zarzutu zażalenia wyjaśnił, że zdjęcia satelitarne pozyskane z Geoportalu stanowią dowód nienazwany, który może być wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym, w związku z zasadą wynikającą z art. 75 § 1 k.p.a. Postanowienie zostało doręczone Skarżącym w dniu 26 marca 2024 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący wnosząc nadaną w dniu 25 kwietnia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonego postanowienia sformułowali zarzuty naruszenia: art. 48 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i interpretację, art. 75 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz nieuwzględnienie wyjaśnień stron, art. 81 a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż wątpliwości co do daty powstania obiektu zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony, a także art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podtrzymali argumentację przedstawioną na etapie złożonego zażalenia. Ponadto podkreślili, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f Pr. bud., a nie na podstawie art. 48 Pr. bud. Wskazali też, że zdjęcie z Geoportalu może stanowić inny środek dowodowy, ale musi być ustalona data jego wykonania. W przypadku Geoportalu zdjęcia poszczególnych nieruchomości nie są aktualizowane na bieżąco, przez kilka lat na portalu widoczne jest to samo zdjęcie (np. w roku 2008, 2009, 2010 itd.), co nie dowodzi, że w tym czasie nie dokonano żadnych zmian na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Skarżących organy nie wyczerpały wszystkich dowodów mogących w sposób bezsporny określić datę budowy wiaty. Organy błędnie ustaliły stan faktyczny, na którym oparto postępowanie. Dalej Skarżący wskazali, że nie zaprzeczają, iż wykonali rozbudowę części przedmiotowego obiektu bez wymaganych pozwoleń w latach 2001-2002, zaprzeczają natomiast ustaleniom by rozbudowa, której dotyczy postępowanie, powstała w latach 2006-2009. Zdaniem Skarżących organy nie kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w kwestii ustalenia daty wykonania obiektu, niż ta wskazana przez właścicieli, co jest ze szkodą dla Skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania budowy rozbudowanej części obiektu opisanego na wstępie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Przeprowadzona przez Sąd kontrola sądowoadministracyjna pod względem zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem doprowadziła bowiem do wniosku o nierozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. W tym zakresie wymaga odnotowania, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP, na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy, w uzasadnieniu po przedstawieniu stanu sprawy oraz podstawy normatywnej, przywołał wyłącznie ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji zawarte na str. 3-4 uzasadnienia postanowienia PINB (str. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), a następnie - bez dalszych rozważań co do daty powstania obiektu oraz kwalifikacji obiektu według obowiązujących wówczas przepisów - stwierdził, że obiekt budowlany został wybudowany (rozbudowany) bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, zaniechał dokonania ustaleń w kwestii przesłanek zawartych w art. 48 ust. 1 Pr.bud., nadto odniósł się tylko do jednego z argumentów podniesionych w zażaleniu (zdjęć z Geoportalu), nie rozważył zwrócenia się do Strony o sprecyzowanie wniosku dowodowego z przesłuchania świadków a dalej jego oceny, ani też nie rozważył zasadności zwrócenia się o akta wspomnianych w zażaleniu spraw dotyczących przedmiotowej nieruchomości w kontekście możliwości przyczynienia się do rozpoznania sprawy w zakresie daty powstania obiektu. W treści zażalenia, Skarżący podkreślali szereg możliwości dowodowych mogących mieć istotny wpływ na dokonanie ustaleń w kwestii daty wykonania rozbudowy objętej niniejszym postępowaniem, jak m.in. przesłuchanie świadków, zdjęcia satelitarne z zasobów Starostwa Powiatowego w B1., wskazali na toczące się na przestrzeni lat postępowania m.in. przed Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Wskazywali również na tymczasowy charakter obiektów kontenerowych mogący mieć znaczenie przy pracach geodezyjnych. Organ odwoławczy całkowicie pominął rozważenie ww. kwestii. Należy pamiętać, że w sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, a pogląd ten w całości podziela także Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, podobnie: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 200/18). Zatem przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy organ winien prawidłowo ustalić naruszenie Prawa budowlanego, do którego doszło w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a żeby to było możliwe, uprzednio prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Powyższe wpływa bezpośrednio na prawidłowość zastosowania podstawy normatywnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej. Ponadto także podniesiona przez stronę skarżącą argumentacja w środku zaskarżenia obliguje organ odwoławczy nie tylko do rozważenia jej zasadności, ale i odniesienia się do niej w uzasadnieniu. Należy mieć na uwadze, że brak odniesienia się do kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, jak kwalifikacja obiektu budowlanego czy moment zaistnienia zdarzenia naruszającego przepisy Prawa budowlanego, może stanowić o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Powyższe stało się podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Uchybienia te nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd podziela zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie. Sąd zauważa także, że organ odwoławczy, dokonując rozważenia sprawy w toku postępowania drugoinstancyjnego i w zależności od ich rezultatu, winien również ocenić czy prawidłowo wskazano Skarżącym zasady obliczania opłaty legalizacyjnej i w związku z tym podjąć stosowne działania. Wskazanie zasad obliczenia opłaty legalizacyjnej jedynie przez przytoczenie treści przepisów art. 49d i art. 59f Pr. bud., nie jest bowiem wystarczające do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a tym samym nie może zostać uznane za wypełnienie obowiązku tego pouczenia. Organ nadzoru budowlanego powinien przedstawić konkretne wymagania, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Ponieważ przeprowadzenie tego postępowania jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, wymagania te dotyczą także opłaty legalizacyjnej, gdyż już na etapie decydowania o złożeniu wniosku o legalizację inwestor powinien mieć pełną świadomość co do wysokości opłaty, którą w związku z tym obowiązany będzie ponieść. W praktyce jest ona bowiem z reguły po jego stronie czynnikiem decydującym o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego lub rezygnacji z jego inicjowania. Zdaniem Sądu, prawidłowe obliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych jest również istotnym czynnikiem, świadczącym o przestrzeganiu przez organy administracji zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji - uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 2 sentencji), na które składa się uiszczony wpis sądowy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.