II SA/Gl 608/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K.P. i S.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] . S. P. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na zakład szklarski. Decyzją z dnia [...] . Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stwierdzając, że planowana adaptacja lokalu biurowego na zakład szklarski wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że warunkiem przyjęcia zgłoszenia powinno być przedłożenie przez inwestora zaświadczenia stwierdzającego zgodność zamierzonego sposobu użytkowania lokalu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz rozważenie, czy planowana zmiana sposobu użytkowania wymaga zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Pismem z dnia [...]. S. P. ponownie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego usytuowanego w budynku przy ul. [...] w T. na zakład szklarski. Po przeanalizowaniu zgłoszenia i przedłożonych przez inwestora dokumentów Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2013r. znak: BA.6743.8.368.2013 działając na podstawie art.71 ust.5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.1409) wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania lokalu ponieważ planowana zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że prace budowlane polegające na wykonaniu sufitu akustycznego, zamurowania otworu drzwiowego z klatki schodowej, wykonaniu ściany działowej z cegły pełnej wydzielającej dodatkowe pomieszczenie dla kabiny sanitarnej wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto zamurowanie otworu drzwiowego z klatki schodowej jako części wspólnej wymaga zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. W odwołaniu od tej decyzji S. P. zarzucił, że organ błędnie zinterpretował projekt oraz zakres prac budowlanych nim objętych. Zdaniem odwołującego się otwór drzwiowy prowadzący na klatkę schodowa jest integralną częścią jego lokalu i może nim swobodnie rozporządzać. Ponadto zamurowanie tego otworu jest niezbędne z uwagi na przepisy przeciwpożarowe. Wskazał również, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 267) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazując w treści uzasadnienia decyzji, że z dokumentacji projektowej wynika konieczność wykonania izolacji akustycznej stropu, która stanowi ingerencję w element wspólny budynku i dowodzi negatywnego oddziaływania na lokal mieszkalny znajdujący się nad lokalem inwestora. Ponadto planowana przebudowa instalacji wewnętrznych dotyczy elementów wspólnych budynku i musi być zaakceptowana przez pozostałych współwłaścicieli budynku. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że prace budowlane polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego oraz wykonaniu ścianki działowej wymagają pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli S. i K. P. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 80 k.p.a. art. 71 ust. 2 , art.71 ust. 5 pkt 1 oraz art. 3 pkt 6,7, 7a,8 Prawa budowlanego i na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że przedmiotowy lokal stanowi własność skarżących, jest położony na parterze i zawsze miał charakter usługowy. Wejście do lokalu jest wprost z ulicy, zatem nie koliduje z ruchem na klatce schodowej. Planowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prace budowlane, które są niezbędne do wykonania nie ingerują w części wspólne budynku i mają charakter remontowy, tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący uzyskali pozytywne opinie w zakresie zgodności zamierzonych prac z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Konkludując wskazał, że organy wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów i oceniły nieprawidłowo materiał dowodowy zebrany w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.1409 z późn. zm.). Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 i 11 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (pkt 1) oraz przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych (pkt 11). Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 7, pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; 7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; 8) remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym; Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także dołączyć wymienioną w tym przepisie dokumentację. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji ( art. 71 ust.3). W myśl ust. 4 omawianego artykułu, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Stosownie do art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy roboty budowlane opisane w projekcie stanowiącym załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu - podlegają zgłoszeniu, czy wykraczają poza zakres art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz czy stanowią remont jak twierdzą skarżący, czy też przebudowę jak przyjęły organy. Rozważając powyższą kwestię podkreślić trzeba, że - jak już wyżej wskazano - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor zamierza przebudować instalacje wewnętrzne, znajdujące się w budynku przy ul. Górniczej 16 w T. co sprawia, że regulacja zawarta w art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, instalacje związane z budynkiem tworzą wraz z nim obiekt budowlany. Przepis zaś art. 29 ust. 2 pkt 11 tej ustawy dotyczy sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych nie tworzących wraz z budynkiem obiektu budowlanego. Dokonując analizy pozostałych robót budowlanych, których opis znajduje się w przedłożonym przez inwestora projekcie, stwierdzić należy, że stanowią one w istocie częściową przebudowę lokalu. Definicja przebudowy wprowadzona została ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podkreślić należy, że przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK, Warszawa 2007, s. 57-58). Również zdaniem innych komentatorów przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. W doktrynie wskazuje się również, iż roboty budowlane obejmują prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego. W tym sensie przebudowa należy do kategorii robót budowlanych (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 78). Sama przebudowa polega zaś na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych jak i wypełniający np. związana ze zmianą użytkowania obiektu. (Por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2001, s. 75). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, drzwi, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, które rozpoznający niniejszą skargę Sąd w pełni podziela, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. zmiany sposobu użytkowania lokalu) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała zakres danego przedsięwzięcia, jak i sposób jego realizacji. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując, że w każdym przypadku zmiana sposobu użytkowania w obiekcie budowlanym podlega jedynie zgłoszeniu. W ocenie składu orzekającego roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie, która nie jest ścianą działową zakwalifikować należy jako przebudowę ( podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1425/13, LEX nr 1408002). Jako przebudowę należy również zakwalifikować roboty budowlane polegające na wykonaniu ściany działowej, w wyniku czego powstanie kolejne pomieszczenie, co niewątpliwie zmienia parametry użytkowe oraz techniczne tego lokalu ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1425/13, LEX nr 1408002). Zmianą parametrów technicznych w przypadku przebudowy, jest między innymi zmiana układu funkcjonalnego budynku (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 LEX nr 643697), co miało miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 627/12, LEX nr 1361636). Zatem planowane przez skarżących w tym zakresie prace wskazują na zamiar ingerencji w strukturę budowli i częściową zmianę konstrukcji jednej ze ścian, co niewątpliwie odpowiada ustawowej definicji przebudowy. Natomiast roboty budowlane które polegają na zamontowaniu podwieszonego sufitu z uwagi na to, że nie ingerują w konstrukcję budynku nie można zakwalifikować jako przebudowy, podobnie jak wymiana stolarki drzwiowej na nową. Bez znaczenia pozostaje w tym miejscu podnoszona przez skarżących kwestia , że są właścicielami lokalu w którym chcą wykonać projektowane prace oraz fakt, że po zamurowaniu otworu drzwiowego prowadzącego na klatkę schodową, do lokalu w dalszym ciągu pozostanie wejście od strony ulicy. Przy dokonywanej przez organ kwalifikacji robót budowalnych nie ma znaczenia również fakt, że zamurowanie drzwi jest zgodne z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Wbrew stanowisku strony skarżącej planowany zakres robót bez wątpienia nie może być potraktowany jako remont, ponieważ nie stanowi on odtworzenia stanu pierwotnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1027/10 (System Informacji Prawniczej LEX nr 759820) oraz WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Gl 1521/12 ( System Informacji Prawniczej LEX nr 1347761), zgodnie z którymi cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Takimi robotami jest niewątpliwie zgłoszona przez skarżących wymiana stolarki drzwiowej. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego istniejących obiektów budowlanych wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Ponadto przy remoncie, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl). Nie jest natomiast remontem likwidacja otworów drzwiowych. Tego rodzaju roboty stanowią bowiem przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i nie zostały wymienione w art. 29 jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto wskazać należy, że przyjęta w skardze interpretacja robót budowlanych jako remontu jest niewłaściwa zwłaszcza w sytuacji zachodzącej w rozpoznawanej sprawie, gdy sporne roboty z uwagi na swój zakres, charakter i miejsce ich wykonywania mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności przez osoby trzecie. Konsekwencją przyjęcia, że planowane prace są w istocie przebudową obiektu budowlanego jest z kolei wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu (art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Realizacja zamierzenia inwestycyjnego w planowanym zakresie oznaczałaby konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, albowiem roboty budowlane opisane w projekcie, w części dotyczącej wykonania ściany działowej wydzielającej dodatkowe pomieszczenie oraz zamurowania otworu drzwiowego z klatki schodowej nie mogą być z opisanych wyżej przyczyn uznane za remont, a w konsekwencji nie podlegają zgłoszeniu na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem w tej części sprzeciw uznać należy za zasadny. Organ miał bowiem obowiązek wniesienia sprzeciwu w stosunku do tej części zgłoszenia na zasadzie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Konkludując Sąd stwierdza, że pomimo częściowo błędnych motywów jakie zostały powołane w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy obu instancji należało uznać, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012r., poz. 270 z późń. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.