II SA/Gl 61/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. W. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie legalności budowy słupa elektroenergetycznego na działce nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że na podstawie pisma K. W. z dnia [...] ., wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy słupa energetycznego na działce nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. W przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone czynności kontrolne w dniu [...] r. w trakcie których ustalono, że przedmiotowy słup energetyczny usytuowany jest na terenie działki nr [...] w W., bezpośrednio przy wjeździe na teren nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz do nieruchomości przy ul. [...] Przedmiotowy słup energetyczny został wkreślony na mapy na przestrzeni lat [...] r. Linia niskiego napięcia w miejscowości Wola została zmodernizowana w [...] r., a słup już istniejący został objęty remontem. Zrealizowana w [...] r. modernizacja polegała m. in. na wymianie słupów drewnianych na betonowe. W opinii organu nadzoru budowlanego, skoro Spółka posiada wskazanie lokalizacyjne, jak również projekt techniczny (z datą po uzyskaniu w/w wskazania), to trudno zarzucić "A" w G., że nie czynił starań do uzyskania pozwolenia na budowę na realizację zamierzenia inwestycyjnego. W sytuacji braku posiadania przez właściwy organ rejestru w przedmiotowym zakresie, jak również przez inne instytucje, do których ewentualnie mógł zostać przekazany, nie można wymagać od organu nadzoru budowlanego prowadzenia postępowania długotrwałego, w tym przesłuchiwania dodatkowych świadków, gdyż nie zmieni to faktu, że urzędy nie posiadają rejestrów w tym zakresie, z tych lat. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu nadzoru budowlanego, brak jest możliwości jednoznacznego potwierdzenia bądź wykluczenia legalności zrealizowanej inwestycji, objętej niniejszym postępowaniem. Pełnomocnik Skarżących wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność budowy podziemnej instalacji kablowej, uznanie kopii wskazania lokalizacyjnego z dnia [...] roku Naczelnika Gminy M. za dowód w sprawie, mimo, iż Wójt Gminy M. oświadczył, że w rejestrach tej decyzji nie posiada, uznanie kopii niezatwierdzonego fragmentu projektu technicznego z [...] roku za wiarygodny dokument, uznanie, iż przeprowadzona [...] modernizacja sieci stanowiła wyłącznie jej remont, podczas gdy zmianie uległa jego lokalizacja, uznanie, że inwestor miał możliwość pozyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie uzyskał zatwierdzonego projektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...] , wydaną m. in. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] roku, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że ewentualna powyższa samowola budowlana mogła mieć miejsce przed [...] rokiem, co wynika z zeznań świadków. Umorzenie przedmiotowego postępowania jest słuszne, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy wykazał, iż nie można przyjąć, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, co eliminuje możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie można wykazać samowoli budowlanej, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie są w stanie ustalić, czy przedmiotowy słup elektroenergetyczny na działce nr [...] w Miejscowości W. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i czy ewentualny jego remont w późniejszym okresie mógłby stanowić przejaw samowolnej przebudowy z powodu zmiany jego lokalizacji. Nie sposób również odnieść się do stanowiska, iż w [...] roku miała miejsce budowa nowego słupa żelbetowego, a nie jak to przyjął organ pierwszej instancji, jego remont. Do ustalenia tego wymagana jest pierwotna dokumentacja projektowa stanowiąca pozwolenie na budowę przedmiotowej sieci elektroenergetycznej. Bez takiego porównania nie jest możliwe ustalenie, czy wykonane w [...] roku roboty stanowiły remont istniejącego słupa, czy budowę nowego słupa. Skargę na powyższą decyzję złożyli K.W. i B.W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez: - ich zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądzała o konieczności jego uchylenia, - przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe pomimo zaniechania przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu z opinii biegłego, który był niezbędny dla wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy oraz pomimo okoliczności, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w sposób jednoznaczny potwierdza tezę, że "A" w G.nie mógł zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1974 roku uzyskać pozwolenia na budowę spornego słupa i podziemnej instalacji kablowej, wszakże oprócz kopii tejże decyzji nie dysponuje również kopiami żadnych innych dokumentów, które stanowiły obligatoryjne załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę, a okoliczność tą potwierdził również przedstawiciel "B" S.A. z siedzibą w G., 2) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego - pomimo pisemnego wniosku pełnomocnika skarżących do organu I instancji oraz podniesienia zarzutu zaniechania przeprowadzenia tego dowodu w odwołaniu, a także poprzez pominięcie tej okoliczności przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - pomimo przystąpienia przez organ I instancji do wyjaśniania nieprawidłowości przy budowie podziemnej instalacji kablowej (stanowiącej integralną część spornego słupa elektroenergetycznego), która to okoliczność wymagała wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa i energetyki, 3) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na podzieleniu przez organ odwoławczy wadliwych ustaleń organu I instancji skutkujących naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, tj.: - uznaniu kopi wskazania lokalizacyjnego wydanego dnia [...] roku przez Naczelnika Gminy M., nr [...] , dotyczącego remontu sieci rozdzielczej energetycznej w miejscowości W. za wiarygodny dokument (cyt. "uprawdopodobniający starania inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę") i oparcie na nim zaskarżonej decyzji, pomimo że Wójt Gminy M. w swoich pisemnych stanowiskach oświadczył, iż w prowadzonych przez niego rejestrach decyzji tej nie stwierdził, - uznaniu kopi niezatwierdzonego fragmentu projektu technicznego [...] z marca [...] roku, za wiarygodny dokument (cyt. "uprawdopodobniający starania inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę") i oparcie na nim zaskarżonej decyzji, pomimo że dokument ten nigdy nie został zatwierdzony przez właściwy organ, - uznaniu zeznań świadka W.P. za wiarygodne, pomimo że świadek ten oświadczył, iż: "nie posiada wiedzy w kwestii budowy sieci energetycznej przy ul. [...] w W. ponieważ pracuje w "B" od [...] roku", - uznaniu, że ocena charakteru zrealizowanej w [...] roku przez "A" w G. inwestycji pn.: "remont i modernizacja sieci średniego napięcia w W." jest niemożliwa z uwagi na brak dokumentów z nią związanych, podczas gdy całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności fakt zmiany lokalizacji słupa i rodzaju materiału (przed "remontem" słup był drewniany, a po "remoncie" jest żelbetowy), a także fakt że na skutek rzeczonego "remontu" przez znaczną część nieruchomości skarżących biegnie obecnie podziemna instalacja elektryczna, która poprzednio była instalacją napowietrzną, pozwala przyjąć że była to budowa nowego obiektu budowlanego, - uznaniu, że poprzednik prawny "B" w G. miał możliwość uzyskania pozwolenia na budowę spornego słupa i podziemnej instalacji kablowej, pomimo że z całokształtu materiału dowodowego wynika, że inwestor nigdy nie uzyskał zatwierdzonego projektu budowlanego i nie uzyskał pisemnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę ówczesnego właściciela nieruchomości, które były niezbędnymi dokumentami do rozpoczęcia budowy, a ponadto, pomimo że przedstawiciel "B" w G. w swoim pisemnym stanowisku wprost przyznał, że cyt.: "poprzednicy prawni tejże spółki nie otrzymali na posadowienie słupa ani zgody właścicieli działki, ani innych decyzji administracyjnych niż wskazanie lokalizacyjne". Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Należy zauważyć, że organ I instancji widział możliwości dowodowe, jednak stwierdził, że nie ma obowiązku prowadzenia postępowania "w nieskończoność" i dokonał ustaleń "z dużym prawdopodobieństwem", co do braku możliwości uzyskania dalszej dokumentacji. Z kolei organ II instancji nie widział możliwości dowodowych, aczkolwiek przesądził o braku przesłanek do kontynuowania postępowania. W tej sytuacji WINB winien jasno ustalić, czy możliwości dowodowe są, czy ich nie ma, bowiem oba organy wypowiadają się tu sprzecznie. Jeśli dowody takie istnieją, jak twierdzi organ I instancji, WINB winien ocenić ich przydatność dla postępowania. Nadto organ II instancji nie odniósł się do wszystkich kwestii z odwołania, np. w zakresie zarzutów dotyczących linii podziemnej, stanowiącej część instalacji, czym dodatkowo naruszył zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. W tym zakresie były prowadzone czynności wyjaśniające: w protokole oględzin z [...] r. odnotowano, że ze słupa rozprowadzane są kable prowadzące "prawdopodobnie do stacji transformatorowej zlokalizowanej po przeciwnej stronie ul. [...]". Potwierdzał to pełnomocnik skarżących w piśmie do organu z [...] r., co mogło świadczyć o zmianie parametrów użytkowych instalacji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1427/04; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2015 r., II SA/Bd 1318/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 marca 2016 r., II SA/Bd 1294/15). W tej sytuacji ustosunkowanie się do dalszych zarzutów ze strony skarżących, w szczególności co do walorów prawnych poszczególnych dowodów, byłoby przedwczesne, jako że postępowanie dowodowe nie zostało w sposób prawidłowy ocenione przez organ odwoławczy. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia również przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, odnosząc się do wszystkich argumentów skargi oraz bacząc, by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, gdyż nie pozwala na to stan sprawy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.