II SA/Gl 618/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie udostępnienia akt administracyjnych w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. A. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z prośbą o umożliwienie wglądu do akt sprawy dotyczącej budowy trzech garaży w granicy zachodniej działki nr [...] przy ul. [...] w P. PINB w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. wskazał, iż wnioskującej A. K. nie przysługuje przymiot strony, a co za tym idzie wystąpił brak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia żądania. Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. A. K. wskazała, iż odmowa wglądu w akta sprawy winna zostać wyrażona w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). W związku z powyższym PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., sygn. akt sprawy [...], wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił A. K. umożliwienia przeglądania akt sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. K.. W zażaleniu skarżąca podniosła, iż wnosi o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bądź o jego uchylenie i wydanie decyzji rozstrzygającej odmiennie merytorycznie. W uzasadnieniu podała, że ma ona przymiot strony, bowiem jej nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością objętą postępowaniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego w ustawowym terminie przez A. K. na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w zakresie rozpoznania wniosku A. K. z dnia 28 stycznia 2015 r. o "umożliwienie wglądu w akta sprawy dotyczące przedmiotowej sprawy." W uzasadnieniu WINB podał m. in., że postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ powiatowy w przedmiocie samowolnej zabudowy trzech garaży, a A. K. nie była stroną tegoż postępowania. Stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję WINB wniosła A. K.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 73, 74 i art. 105 k.p.a. Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji oraz uznania, iż skarżąca, jako strona, ma prawo wglądu do akt sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem ustalenia interesu skarżącej. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca niewątpliwie ma interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem sprawa dotyczy stosunków sąsiedzkich i bezprawnego posadowienia na nieruchomości sąsiedniej trzech garaży w taki sposób, że naruszają w sposób bezpośredni spokojne korzystanie z nieruchomości skarżącej. Organ zarówno I instancji, jak i organ II instancji, nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, z góry uznając, iż skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu, tym samym uniemożliwiając jej wgląd do akt sprawy i co do zasady wcale tego nie uzasadniając w sposób formalno - prawny, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Rozpoznając skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego u naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r., II SA/Kr 502/14, do rozpoznania wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawca jest lub też nie jest stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca nie została uznana za stronę postępowania, czego nie zmienia treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, gdzie tak ją określono. Było to jednak na wstępnym etapie sprawy i po jej analizie ustalono, że A. K. nie ma interesu prawnego, by mogła uczestniczyć w postępowaniu jako strona. Znalazło to wyraz np. w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r. do niej kierowanym (k. 8 akt administracyjnych). Na gruncie Prawa budowlanego jest oczywistym, że nakazy, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 mogą być skierowane jedynie do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 52 p.b.; podobnie art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane, Dz. U. z 1974, nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami, stosowany na podstawie art. 103 ust. 2 p.b.). Niewątpliwie te osoby są więc stronami postępowania naprawczego, w związku z powstałą samowolą budowlaną. Inne podmioty są stronami takiego postępowania tylko wtedy, gdy spełniają warunki art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli tak, to materialnoprawną podstawę do udziału w postępowaniu określonego podmiotu w charakterze strony stanowią konkretne normy prawne regulujące określony stosunek prawny. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego decyduje więc nie sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 4 lutego 2011 r., II SA/Gl 1195/10). Skoro skarżąca nie jest właścicielką działki, na której posadowione są garaże, ani działki bezpośrednio do garaży przylegającej, stąd organ miał podstawy prawne, by nie uznawać jej za stronę postępowania, mając na uwadze m. in. treść art. 3 pkt 20 p.b. Interes skarżącej w niniejszym postępowaniu został oceniony jedynie jako interes faktyczny, a nie prawny. Fakt, że naruszone jest spokojne zamieszkiwanie w pobliżu garaży może być ewentualnie podstawą prowadzenia postępowania cywilnego dotyczącego immisji (art. 144 Kodeksu cywilnego). Przyznanie takiego uprawnienia jednak nie oznacza automatycznego przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Są to bowiem różne postępowania. Przy tym zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., II OSK 2679/11, stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzi do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Skarżąca została poinformowana o swoich uprawnieniach z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) i z wnioskiem o udostępnienie takich informacji wystąpiła. Jest to jednak odrębne postępowanie, oparte na innych przesłankach, zatem Sąd w niniejszej sprawie w tym zakresie nie ma uprawnień, by merytorycznie się wypowiadać. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.