II SA/Gl 620/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. B. oraz J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Podaniem z [...] r. J. H. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu przy budynku mieszkalnym na warsztat elektromechaniki pojazdów i wymiany opon na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Jak wynika z akt sprawy, samowolną zmianę sposobu użytkowania garażu w tym zakresie stwierdzono już w roku [...] a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. nakazał M. H. dostarczenie dokumentów wymaganych dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania garażu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło to rozstrzygnięcie do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano na wadliwość przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenu. W międzyczasie organ był informowany przez skarżącą (pismo z [...] r.) o samowolnym sposobie użytkowania garażu jako warsztatu. W odpowiedzi pismem z [...] r. poinformowano stronę, że wobec braku pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania sprawa zostaje przekazano organom nadzoru budowlanego. Równocześnie organ kontynuował postępowanie w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki dla zmiany sposobu użytkowania garażu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Na decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli S. B. i J. T. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/GL 169/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. Jako powody uchylenia decyzji wskazano wadliwość przeprowadzonej analizy urbanistycznej i w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd zauważył, że organ dla ustalenia parametrów zabudowy sąsiedniej uwzględnił w wyznaczonym obszarze analizowanym działki, które nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej co działka objęta postępowaniem. Stanowi to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że organy winny w pierwszej kolejności ustalić, na jakim etapie znajduje się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego a rozpoznając sprawę wyznaczyć wokół działki obszar analizowany zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku, uzasadniając przyjętą odległość stanowiącą wielokrotność frontu działki. Zanim doszło do wydania wyroku przez Sąd w sprawie II SA/GL 169/05, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 7 [...] r. udzielił J. H. pozwolenia na użytkowanie warsztatu samochodowego zlokalizowanego w przedmiotowym garażu. Przystępując po wyroku Sadu do ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku J. H. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego garażu w związku z zawiadomieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] r. Postępowanie zawieszono do czasu zakończenia sprawy nieważności decyzji. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji był oparcie jej na przepisach prawa budowlanego z roku 1974, podczas gdy do samowolnej zmiany sposobu użytkowania doszło w roku [...], postępowanie winno zatem być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał użytkowanie warsztatu na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego a następnie postanowieniem z dnia [...] r. wezwał J. H. do przedłożenia opinii urbanistycznej lub decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygającej o zgodności lokalizacji warsztatu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w terminie do [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, informując jednocześnie, że z nową analizą przeprowadzoną w sprawie będzie można zapoznać się od dnia [...] r. Pismem z dnia [...] skarżący podnieśli, że po stawieniu się w siedzibie organu w dniu [...] r. nie mieli możliwości zapoznania się z analizą, albowiem poinformowano ich, że nie została ona sporządzona. Natomiast J. H. wniósł o przeprowadzenia oględzin miejsca, którego dotyczy postępowanie i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W sprawie sporządzona została analiza urbanistyczna zawierająca część opisową i graficzną. Ustalono, że szerokość frontu działki wynosi [...] m. Do analizy przyjęto obszar na długości [...] m. wzdłuż ulicy [...], położony między ulicami [...] i [...] (nie uwzględniając części ulicy [...] ciągnącej się także za skrzyżowaniem z ulicą [...]), stanowiący czterokrotność frontu działki objętej postępowaniem. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym wzdłuż ulicy [...] znajdują się działki zabudowane czterema budynkami jednorodzinnymi, dwie działki nie są zagospodarowane. Wprowadzona funkcja usług nie stanowi zatem kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił J. H. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania garażu w budynku mieszkalnym na warsztat o dwóch stanowiskach. W podstawie prawnej podano art. 4 ust. 1, 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem na działkach sąsiednich brak jest obiektów o funkcji warsztatowej. Przeprowadzenie wizji w terenie i rozprawy administracyjnej, zgodnie z wnioskiem strony, uznano za zbędne, skoro w sprawie decydujące znaczenie ma wykładnia wyroku sądu administracyjnego. Odwołanie od decyzji złożył J. H. Zarzucił, że sporządzona przez organ analiza zawiera dwa zasadnicze błędy. Po pierwsze organ stwierdził, że przy ul. [...] brak jest funkcji warsztatowej. Przez funkcję terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie wyróżniana jest funkcja mieszkalna, gospodarcza i mieszkalno-gospodarcza. Nie wyróżnia się funkcji warsztatowej, zatem nie dziwi fakt, że organ nie stwierdził w obszarze analizowanym takiej funkcji. Przy ulicy są domy mieszkalne i organ co najwyżej winien stwierdzić, że w żadnym z nich nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Nadto organ winien rozważyć, czy sprzeczne z ustawą byłoby połączenie funkcji mieszkaniowej z gospodarczą w terenie. Podniesiono, że przez wiele lat obowiązywania planu zaakceptowany społecznie został fakt, że teren jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i usługi podstawowe a to, że druga z tych funkcji nie jest realizowana nie może wykluczać możliwości podjęcia w ramach wolności gospodarczej jej wykonywania. Po drugie zarzucono, że organ nie uzasadnił, dlaczego zawęził obszar analizowany do części ulicy [...], położonej od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Narusza to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ulica [...] jest jedną drogą publiczną i jej podzielenie na dwie części na skutek skrzyżowania z ulicą [...] nie zmienia tego faktu. Za skrzyżowaniem natomiast jest prowadzona działalność gospodarcza. Oprócz naruszenia prawa materialnego w odwołaniu zarzucono również naruszenie zasad postępowania z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Strona podniosła, że wydana w sprawie decyzja ma charakter precedensowy i oznacza, że także inni mieszkańcy ulicy nie będą mogli podjąć działalności gospodarczej, zatem należało ich dopuścić do udziału w postępowaniu. Naruszono także art. 10 k.p.a., albowiem nie zapoznano strony z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Za uzasadnione uznano zarzuty dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, albowiem w uzasadnieniu decyzji odmownej organ nie przedstawił argumentów przemawiających za ograniczeniem tego obszaru do części ulicy [...]. Podano także, że przepisy dotyczące kontynuacji funkcji winny być interpretowane w sposób szeroki. Ich celem jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą a nie ograniczenie zabudowy. Jeśli zatem w terenie istnieją tylko budynki mieszkalne, to nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być zatem brak tożsamości obiektu projektowanego z istniejącym. Orzecznictwo dopuszcza zaś w terenach zabudowy mieszkaniowej realizację obiektów, które można zaliczyć do usług podstawowych. W skardze do sądu administracyjnego J. T. i S. B. wnieśli o uchylenie decyzji. Zarzucili, że nie uwzględnia ona wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/GL 169/05, nie istnieje warsztat samochodowy, dla którego organ ustalał warunki zabudowy, warsztat samochodowy nie jest usługą podstawową. Prowadzona działalność nie mieści się na dwóch stanowiskach i czterech miejscach postojowych i jest prowadzona także na zewnątrz. Opisano także obszernie niekorzystne oddziaływanie działalności na zdrowie skarżących oraz dotychczas prowadzone w sprawie postępowania i wydane decyzje a także wynikające z działania warsztatu spory sąsiedzkie. Podniesiono, że warsztat jest samowolnie użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu, jednak zasadniczo z innych powodów, niż podnoszone w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 135, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania odnoszona jest do obiektu już istniejącego. Obiekt ten winien być legalny. O dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przesądza w pierwszym rzędzie to, czy określony stan faktyczny może być kwalifikowany jako zmiana sposobu użytkowania obiektu. Co do zasady również, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy może mieć zastosowanie do zmian planowanych. Zastosowanie tej procedury w odniesieniu do zmian już dokonanych, w szczególności w sposób samowolny, wymaga umocowania w przepisach prawa. Ustawa o planowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane tworzą funkcjonalną całość regulującą proces inwestycyjny. Można wobec tego uznać, że definicje stworzone na potrzeby prawa budowlanego mają zastosowanie także na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie prawa budowlanego kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania reguluje art. 71 ustawy. Treść tego przepisu ulegała zmianom. W dacie orzekania przez organ II instancji ([...]r.) przepis ten obowiązywał w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), zmieniającej prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Do samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. nie ma również zastosowania przepis art. 71a prawa budowlanego, w tych przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] r., a do samowolnej zmiany doszło w roku [...]. Oznacza to konieczność zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., zarówno co do ustalenia, czy w sprawie zaistniał przypadek zmiany sposobu użytkowania uzasadniający wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany samowolnie przeprowadzonej. Zgodnie z art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne oraz podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Mając na względzie stan faktyczny sprawy należy przyjąć, że dokonana zmiana funkcji obiektu z garażu wzniesionego w ramach domu jednorodzinnego na warsztat świadczący usługi dla osób trzecich mieści się w rozumieniu zmiany sposobu użytkowania obiektu i stanowi o spełnieniu jednej z przesłanek dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie można jednak w niniejszej sprawie zignorować faktu, że zmiana sposobu użytkowania garażu została już dokonana w sposób samowolny, czego dowodzi materiał zgromadzony w sprawie. Organy winny zatem rozważyć, czy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w takiej sytuacji jest dopuszczalne. W przekonaniu Sądu, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie zawartych w niej regulacji nie daje samodzielnie podstaw do wydawania decyzji ustalających warunki dla inwestycji i zmian już zrealizowanych. Możliwość taka może natomiast wynikać z regulacji szczególnych, przewidujących konieczność ustalenia warunków dla zmiany zrealizowanej. W tym zakresie w szczególności mogą mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego regulujące usuwanie skutków samowoli. W odniesieniu do samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej w roku [...] , dla legalizacji samowoli stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją, legalizacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś przepisy znajdujące odpowiednie zastosowanie nie przewidują, aby w toku tej procedury miało dojść do wydania decyzji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie postępowanie mające na celu wydanie takiej decyzji dla zmiany już dokonanej nie znajduje uzasadnienia, co pozostaje w spójności z prezentowanym w orzecznictwie poglądem co do niedopuszczalności ustalania warunków dla inwestycji i zmian dokonanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/05). Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.