II SA/Gl 63/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.B. i M.B. na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 30 września 2010 r. nr LVI/471/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta Radzionków w dniu 30 września 2010 r. podjęła uchwałę Nr LVI/471/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radzionków. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2010 r., Nr 278, poz. 4672. Pismem z dnia [...] r. A. B. i M. B., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 594 z późn zm.) wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie w jakim ich działka została zaliczona do obszaru wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości oraz w zakresie, w jakim projektowana jest w jej obrębie droga wewnętrzna KDW. Wezwanie do dnia wniesienia skargi pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia [...] r. A. B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na ww. uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności lub też stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim działka o numerze [...] zaliczona została do obszaru wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości oraz zaprojektowana została w jej obrębie droga wewnętrzna KDW o szerokości 10 m. Zdaniem skarżących ustalenia te stanowią przejaw nadużycia przez gminę uprawnień planistycznych i naruszają art. 140 k.c. w zw. z art. 145 k.c. oraz art. 2 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące im prawo własności. W uzasadnieniu skarżący rozwinęli zarzuty wskazując m.in., że stanowiąca ich własność działka znajduje się w liniach rozgraniczających strefy aktywności budownictwa mieszkaniowego-usługowego oznaczonej na rysunku planu symbolem "B.4.S/MU", a teren tej strefy znajduje się w granicach obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości. W związku z powyższym na działce tej, zgodnie z częścią graficzną planu, projektowana jest ww. droga wewnętrzna KDW. Nadto z § 17 ust. 5 podpunkt 1) lit. a) ww. planu wynika, iż na terenie, na którym usytuowana jest działka dopuszcza się realizację nowej zabudowy przy granicy działki lub w odległości 1,5-3 m wyłącznie na obszarach nie objętych scalaniem i podziałem. Zapisy te uniemożliwiają skarżącym realizację zaplanowanej przez nich inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego usytuowanego 1,5 m od granicy działki. Skarżący wskazali następnie, że przed podjęciem decyzji co do zabudowy w obrębie tej działki uzyskali pisemne zapewnienie Urzędu Miasta Radzionków, iż wprawdzie działka znajduje się w granicach obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości, ale w chwili obecnej procedura ta nie jest realizowana i nie należy uwzględniać przebiegu ww. drogi przy projektowaniu zagospodarowania działki. Po uzyskaniu tego zapewnienia zdecydowali się zatem na zaprojektowanie w obrębie nieruchomości inwestycji budowlanej polegającej na budowie domu jednorodzinnego, a następnie wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jednakże Starostwo Powiatowe po wszczęciu postępowania w sprawie pod sygn. [...] stwierdziło, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie postępowanie w tej sprawie jest zawieszone. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Radzionków wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w terminie do [...] r. każdy zainteresowany mógł złożyć wnioski w zakresie zmiany obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W okresie od [...] do [...] r. projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu. Do [...] r. możliwe było zgłaszanie uwag do przedstawionego projektu. Ponadto w dniu [...] roku przeprowadzono dyskusję publiczną nad zapisami projektu planu zagospodarowania miejscowego. W tych wyznaczonych terminach ówcześni właściciele przedmiotowej działki nr [...] nie złożyli wniosków ani uwag do treści przedmiotowej uchwały. Kolejno Burmistrz wskazał, że działka nr [...] usytuowana jest w strefie mieszkaniowo-usługowej oznaczonej symbolem B.4.S/MU oraz w liniach rozgraniczających ulice klasy dojazdowej D ½ i znajduje się w obszarze objętym proponowaną procedurą scalenia. Zgodnie z zapisami wypisu z Planu Zagospodarowania Przestrzennego przeznaczenie podstawowe dla tego terenu określone w § 17 ust. 1 uchwały to: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa. Jako przeznaczenie uzupełniające podano: usługi wbudowane z zakresu użyteczności publicznej, miejsca postojowe i garaże towarzyszące zabudowie zgodnie z określonym przeznaczeniem terenu, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnej do obsługi terenów". Jak następnie Burmistrz podał obszar wymagający scaleń i podziałów nieruchomości został wyznaczony biorąc pod uwagę kształty istniejących działek (długie i wąskie działki) uprzednio użytkowanych rolniczo. Działka [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], która znajdowała się w kwartale zabudowy oznaczonym symbolem MU. Taka koncepcja umożliwia właścicielom gruntów po przeprowadzeniu scalenia uzyskanie ukształtowania nieruchomości gruntowych umożliwiających następnie podejmowanie przedsięwzięć inwestycyjnych zgodnych z zamierzeniami planu dla tych nieruchomości. Organ podkreślił następnie, że znajdujące się na rysunku planu i przebiegające przez przedmiotową działkę linie projektowanego podziału na działce budowlanej (linia przerywana oraz oznaczenie KDW) stanowią informację planu nie będąca ustaleniem planu miejscowego. Zgodnie z § 7 pkt. 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) na rysunku planu dopuszcza się wprowadzenie oznaczeń elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z tym w § 4 uchwały wyliczono dodatkowe informacje planu i analogicznie uczyniono w legendzie na rysunku planu. Na rysunku planu jedynie zatem informacyjnie pokazano możliwe linie wydzielone w przypadku podjęcia procedury scalenia i podziału dróg wewnętrznych, które nie są obowiązujące. Postawiony przez skarżących zarzut nadużycia uprawnień planistycznych, a przez to również naruszenia prawa własności nie znajduje oparcia prawnego. Działka nr [...] będąca własnością wnoszących skargę jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i może zostać zabudowana zgodnie z oczekiwaniami właścicieli, przy uwzględnieniu zapisów zawartych w uchwale. Organ omówił następnie relację pomiędzy art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił następnie, że skarżący kupując przedmiotową działkę mieli możliwość zapoznać się z Planem Zagospodarowania Przestrzennego i odpowiedniego zaplanowania zabudowy, zgodnie z własnymi oczekiwaniami i zapisami planu. Ponadto przywołane w skardze wyroki sądów administracyjnych dotyczą wyznaczonych w planie dróg wewnętrznych lub też dróg pieszo jezdnych, natomiast w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z wyznaczoną drogą będącą ustaleniem planu, a jedynie z oznaczeniem informacyjnym stanowiącym nieobowiązującą propozycję przebiegu drogi wewnętrznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady w zakwestionowanej przez skarżących części odnoszącej się do działki nr [...] nie była dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, , poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżących zawartym w kierowanym do Rady Miasta Radzionków piśmie stosownym wezwaniem, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciele położonej na obszarze planu działki, są formalnie legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich nieruchomości. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenu w odmienny sposób przez osobę bądź osoby mające tytuł prawny do gruntu. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, może naruszać interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia wymaga nadto w tym miejscu, że jak wynika z akt sprawy skarżący nabyli działkę dopiero po uchwaleniu planu miejscowego, możliwość zaś kwestionowania planu przez następców prawnych byłych właścicieli nie jest jednolicie traktowana w orzecznictwie (przeciwstawne poglądy w tej mierze i stosowne orzeczenia przywołane są np. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 lipca 2014 r. II OSK 3005/12). W chwili obecnej zdaje się jednak dominować wyrażony w wyroku tym pogląd, z którym obecny skład orzekający się utożsamia, iż nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. także np. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09, oraz z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały, co w niniejszej sprawie w przeszłości nie miało miejsca. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Wskazać w tym miejscu w pierwszej kolejności należy jednak, iż część skargi i dołączonych doń dokumentów nie odnosi się bezpośrednio do zaskarżonej uchwały lecz do kwestii dopuszczalności posadowienia budynku na należącej do skarżących działce w zamierzonej przez nich lokalizacji. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że stosownie do przedmiotu zaskarżenia kontroli w niniejszym postępowaniu podlega jedynie zaskarżona przez skarżących uchwała. Tym samym Sąd, związany przedmiotem zaskarżenia, nie może podjąć w niniejszym postępowaniu kontroli aktów odnoszących się do budowy i wypowiadać się w tej mierze formułując jakiekolwiek oceny albowiem rozstrzygnięcia te wykraczają poza granice sprawy, której przedmiotem jest uchwała Rady Miasta Radzinków, nie zaś wynikające z jej ustaleń indywidualne rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do zawartych w zaskarżonej uchwale ustaleń dotyczących działki stanowiącej własność skarżących wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość norm regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do kwestionowanej części planu zostały spełnione, a Radzie nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne, bądź sprzeczne z prawem, wprowadzenie do planu ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania należącej do skarżących działki. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stosownie do treści skargi, skarżący zarzucają, iż działka zaliczona została do obszaru wymagającego scaleń i podziałów, a nadto że na jej terenie zaprojektowano drogę wewnętrzną KDW. Odnośnie pierwszego zarzutu uznać należy za w pełni przekonujący argument organu, notabene wynikający w sposób oczywisty z rysunku planu, iż działki w tejże strefie są długie i wąskie, trudne do zabudowy, a ich scalenie i podział mogą, realizując interes grupy właścicieli, poprawić możliwości zagospodarowania szeregu położonych w pobliżu działki skarżących nieruchomości. Ponieważ zaś działka skarżących znajduje się w centralnym punkcie strefy, niemożliwym byłoby odmienne jej potraktowanie w planie. Drugi zarzut nie odpowiada zaś prawdzie bowiem w planie, wbrew twierdzeniom skarżących, nie zaprojektowano drogi KDW, a jedynie wskazano jako element informacyjny jak ewentualnie mogłyby przebiegać granice działek w razie ich przyszłego scalenia. To, iż wskazany przebieg drogi KDW ma charakter jedynie informacyjny, nie stanowiąc wiążącego ustalenia planu, wynika jednoznacznie zarówno z § 4 zaskarżonej uchwały, jak i z legendy widniejącej na stanowiącym załącznik do uchwały rysunku planu. W konsekwencji, wobec niestwierdzenia podnoszonego przez skarżących naruszenia prawa przez Radę Miasta Radzionków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części za niezasadny. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia.