II SA/Gl 63/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. i W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do PINB w C., E. G. wniósł o przeprowadzenie kontroli, m.in. inwestycji budowy garaży na działce [...] w M., przy ul. [...], realizowanej jego zdaniem bez dokumentacji i pozwoleń oraz bez zachowania ustawowych odległości od granicy nieruchomości. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290, zwany dalej Prawem budowlanym), nakazał R. i W. małżonkom Z. rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku garażowego usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...] w M. , wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji powołując się na wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w terenie w dniach [...] r. i [...] r. oraz treść zeznań świadka geodety J. L. z dnia [...] r. stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jego ściana w północno-wschodnim narożniku usytuowana jest w odległości [...] cm, zaś ściana w południowo-wschodnim narożniku w odległości [...] cm od granicy z działką sąsiednią nr [...] (licząc od przyziemia budynku). Takie usytuowanie budynku uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Ściana budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] jest bowiem ścianą nośną co uniemożliwia nakazanie rozbiórki tej części budynku znajdującej się w pasie o szerokości 3 m lub 1,5 m od granicy z tą działką. Wymagałoby to skomplikowanych zmian konstrukcyjnych i prac zabezpieczających, zaś naruszona w wyniku prac rozbiórkowych konstrukcja budynku, w sposób istotny mogłaby zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. W odwołaniu od tej decyzji R. i W. małżonkowie Z. podnieśli, że objęty postępowaniem budynek w dacie zakupu przez nich działki stanowił oboro-stodołę o konstrukcji drewniano-murowanej. Z uwagi na jego zły stan techniczny wystąpili w [...] r. do Starostwa w C. o zgodę na jego remont ze zmianą przeznaczenia. Na sporządzone w tym przedmiocie pismo nie uzyskali jednak żadnej odpowiedzi i dlatego przystąpili do prac remontowych. W tym czasie odległość budynku od granicy działki wynosiła więceij niż 1,5 m. Odmienny przebieg granicy został ustalony dopiero później bez ich udziału. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 Kpa, utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym powołując się na zalegające w aktach wydruki ortofotomap, organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu pierwszej instancji co do kwalifikacji zrealizowanych prac budowlanych jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Orientacyjna powierzchnia pierwotnego budynku wynosiła bowiem około 30m2. Obecny budynek posiada też inną konstrukcję. Faktycznie powstał zatem nowy budynek o innych wymiarach, parametrach użytkowych i technicznych. Robót przy jego realizacji nie można też zaliczyć do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Charakter tych robót wynika również z oświadczenia złożonego do protokołu z dnia [...] r. przez odwołującą się R.Z., zgodnie z którym w [...] r. w miejsce starego drewnianego budynku gospodarczego wybudowali budynek garażowy. Z uwagi na usytuowanie tego budynku od granic działki sąsiedniej, również zdaniem organu odwoławczego, nie ma możliwości jego legalizacji. W skardze na powyższą decyzję [...] WINB w K., do sądu administracyjnego R. i W. Z. wnieśli o jej uchylenie i umożliwienie im legalizacji objętego postępowaniem budynku przez zamurowanie okien od strony działki nr [...]. Podtrzymali stanowisko, że w [...] r. zgłosili remont budynku do Urzędu Gminy w Z. z jednoczesnym zamiarem jego przeznaczenia na pomieszczenie garażowe i na sprzęt rolniczy. Wymienili część drewnianą budynku na murowaną. Ich zdaniem odległość budynku od granicy z działką nr [...] była większa niż 1,5m, a to licząc do płotu, który został wzniesiony w miejscu starego płotu za zgodą ówczesnej właścicielki tej działki. Świadczy o tym również ich zdaniem lokalizacja tego budynku na kopii mapy ewidencyjnej opracowanej przez biegłego sądowego w lipcu 2012 r., której kserokopię dołączyli do skargi. Odmienne twierdzenia uczestnika E. G co do przebiegu granicy uznali za niewiarygodne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania E. G. oświadczył, że sporny budynek został wzniesiony w mniejszej odległości od granicy, niż budynek istniejący tam poprzednio. Na usytuowanie przez skarżących płotu pomiędzy działkami, ani on ani też poprzednia właścicielka działki nr [...] nie wyrazili zgody. Granice działki nr [...] nie zostały wytyczone bo geodeci nie mieli możliwości aby na nią wejść. Dołączona do skargi mapa została sporządzona do sprawy sądowej [...] o ustanowienie służebności. Usytuowanie budynku zostało na niej naniesione jedynie orientacyjnie i nie jest przydatne na użytek postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśniania i rozważenia sprawy do jej końcowego załatwienia, które to uchybienia stanowiące naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym twierdzeń samych skarżących, zasadnie przyjęły organy orzekające, że zrealizowane przez nich roboty budowlane w wyniku których powstał budynek garażowo gospodarczy z użytkowym poddaszem, stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego ustalenia fakt, że budynek ten został zrealizowany częściowo z wykorzystaniem fundamentów wcześniejszego istniejącego na działce nr [...] drewniano-murowanego budynku "oboro-stodoły". Taktycznie bowiem w wyniku zrealizowanych robót powstał nowy budynek, w całości murowany o innym przeznaczeniu, konstrukcji i znacznie większych wymiarach. Skarżący nie wykazali przy tym, że budynek ten został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę lub dokonane i przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie. Zasadnie przyjęły zatem organy, że został on wybudowany w ramach samowoli budowlanej i jego legalizacja jest możliwa jedynie zgodnie z treścią art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego, który to tryb został też przez organy orzekające zastosowany. Przyjmując iż usytuowanie budynku narusza przepisy techniczno-budowlane i nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, organy ustaliły, że jest on usytuowany od granicy z działką nr [...] w odległości [...] cm. Organy orzekające oparły się w tym względzie na zeznaniach świadka J. L. złożonych do protokołu w dniu [...] r. Ustalenie to jest kwestionowane przez skarżących i w świetle materiału sprawy również zdaniem Sądu budzi wątpliwości. Konieczność bliższego wyjaśnienia tej newralgicznej kwestii dla wykluczenia możliwości legalizacji objętego postępowaniem budynku uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. W tym względzie należy podnieść, że do akt nie została dołączona żadna aktualna mapa geodezyjna, wydana lub potwierdzona przez uprawniony podmiot z naniesioną granicą pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], która odzwierciedlałaby przebieg tej granicy zgodnie z decyzją rozgraniczeniową Burmistrza S. z dnia [...] r. nr [...]. W konsekwencji nie można jednoznacznie ustalić czy granica ta przebiega jak na zalegającym w aktach w kserokopii szkicu polowym do którego najprawdopodobniej odnoszą się zeznania świadka J. L.. Nie wiadomo też czy przedmiotowy szkic polowy stanowi "szkic graniczny sporządzony przez geodetę uprawnionego stanowiący integralną część protokołu granicznego" o jakim mowa w treści decyzji rozgraniczeniowej. Okoliczność ta nie wynika również w jednoznaczny sposób z treści zeznań świadka, ani z treści protokołu z dnia [...] r. (karta 32 akt adm.) Wątpliwość w tym względzie Sąd podjął mając nadto na uwadze treść zalegającej w aktach administracyjnych kserokopii mapy zasadniczej z [...] r. na której inaczej niż na w/w szkicu polowym został zaznaczony przebieg ogrodzenia istniejącego w tej części obu działek oraz treść dołączonej do odwołania i do skargi kserokopii mapy ewidencyjnej (karta 5 akt sądowych), sporządzonej dnia [...] r. do sprawy cywilnej [...], na który według twierdzeń złożonych przez skarżącą na rozprawie sądowej (niezgodnych w tej części z treścią odwołania), geodeta biegły sądowy oznaczył odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] (wówczas oznaczoną jako [...]) na 3 m. Nawet biorąc pod uwagę, że na mapie tej przebieg granicy został przyjęty najprawdopodobniej jako pokrywający się z przebiegiem istniejącego w tym miejscu płotu, to różnica pomiędzy odległością 3 m a 65 cm jest bardzo znaczna. Budzi to jak już stwierdzono wyżej poważne wątpliwości, które powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy jako mające istotne znaczenie co do ewentualnej możliwości legalizacji z punktu widzenia treści § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 48 ust. 2pkt 2 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że częściowo przedmiotowy budynek w odniesieniu do granicy z działką sąsiednią został zrealizowany na fundamentach budynku wcześniejszego oraz, iż w dacie jego realizacji granica pomiędzy działkami nie była prawnie ustalona, zaś faktycznie jej przebieg był ustalony według usytuowania płotu, nie jest też wykluczone rozważenie przez organy skorzystania z możliwości odstępstwa na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. Byłoby to jednak możliwe, gdyby usytuowanie budynku naruszające obowiązujące warunki techniczne ( w przypadku ostatecznego przesądzenia tej kwestii) nie kolidowało jednocześnie z istniejącym lub zamierzonym zagospodarowaniem działki sąsiedniej. Możliwość udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego nie oznacza oczywiście, że w każdej sprawie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek występowania do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia takiej zgody. Wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08 z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/12 czy z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 542/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1581/14). Nawet gdyby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie zaistniała przeszkoda legalizacji o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, to skarżący powinni mieć świadomość, że byłoby to związane z poniesieniem przez nich kosztów związanych m.in. z opracowaniem projektu architektoniczno-budowlanego i opłaty legalizacyjnej. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustalą organy w pierwszej kolejności w niebudzący wątpliwości sposób odległość usytuowania objętego postępowaniem budynku od granicy z działką nr [...], opierając się na aktualnej mapie geodezyjnej i potwierdzonym za zgodność szkicu granicznym stanowiącym podstawę dokonania rozgraniczenia zgodnie z decyzją Burmistrza S. z dnia [...] r. Dalsze czynności uzależnią od powyższego ustalenia oraz w dalszej kolejności od analizy wpływu użytkowania przedmiotowego budynku na możliwość prawidłowego zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. ec