II SA/Gl 633/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 stycznia 2012 r. nr XV/335/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności uchwały nr XV/335/2012 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Bielsku-Białej w zakresie mieszkalnictwa i usług (uchwała nr L/1642/2005 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 15 listopada 2005 r.) oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przebieg wschodniej obwodowej Bielska-Białej w ciągu dróg ekspresowych S-1, S-69, na odcinku od węzła "Komorowice - Rosta" do węzła "Krakowska" (uchwała nr LXIII/2068/2006 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 10 października 2006 r.) – jako niezgodnej z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej: ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), 2. zasądzenie od Miasta Bielsko-Biała kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotową uchwałą nr XV/335/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r., po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała przyjętego uchwałą nr XXII/252/99 z dnia 21 grudnia 1999 r., Rada Miejska w Bielsku-Białej uchwaliła zmianę wymienionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Bielsku-Białej. Zdaniem organu nadzoru zmiany tych planów dokonano z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jak wynika z treści § 2 pkt 2 i § 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały w następstwie jej podjęcia w strefach technicznych na terenach objętych tą uchwałą, które zgodnie z dotychczasowymi zapisami planu były "strefami wolnymi od zabudowy" dopuszczono "ograniczoną zabudowę". Ustalenie stref technicznych ograniczonej zabudowy oznacza, że w wyznaczonym zasięgu jej obowiązywania występują ograniczenia w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów, co powoduje ograniczenie prawa własności (swobody w zagospodarowaniu terenów wyznaczonych w planie pod zabudowę). Zdaniem Wojewody dla obszarów w tych strefach brak jest jednak ustaleń planistycznych w zakresie ograniczeń ich użytkowania, przez co naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Zostało jedynie zaznaczone, iż dane tereny podlegają ograniczeniom. Nie zostało jednak ustalone w jaki sposób, na jakich zasadach i w jakim zakresie te ograniczenia obowiązują. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w przepisach odrębnych dotyczących energetyki oraz wodociągów i kanalizacji nie zostały określone wielkości stref oddziaływania od poszczególnych sieci, w związku z czym obowiązek ten spoczywa na radzie gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), czego w zaskarżonej uchwale Rada nie uczyniła. Dalej organ nadzoru stwierdził, że treść art. 15 ustawy i art. 94 Konstytucji RP naruszają ustalenia zawarte w: § 3 pkt 4, § 4 pkt 1, § 4 pkt 2 lit. g, § 4 pkt 3, § 4 pkt 4 przedmiotowej uchwały. W przepisach tych zawarto bowiem unormowania o treści: - w § 3 pkt 4 brzmiącej: "- na warunkach określonych przez dysponenta wodociągu", - w § 4 pkt 2 lit. g brzmiącej: "- dodaje się lit. n) w brzmieniu: szczegółowe zagospodarowanie terenów w strefach technicznych ograniczonej zabudowy oraz w odległości mniejszej niż 14,5 m od rzutu poziomego skrajnych przewodów istniejących linii napowietrznych 110 kV podlega uzgodnieniu przez dysponenta sieci", - w § 4 pkt 3 brzmiącej: "- na warunkach określonych przez dysponenta wodociągów", - w § 4 pkt 4 brzmiącej: "- na warunkach określonych przez dysponenta kanalizacji", które wykraczają poza powszechnie obowiązujące prawo i dopuszczają odstępstwa od ustaleń planu. Dodatkowo kwestionowane zapisy wprowadzają normy otwarte, które dopuszczają możliwość odstępstw od ustaleń planu w oparciu o warunki uzyskane od dysponentów sieci, w sytuacji gdy rada gminy nie posiadała kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stanowienia norm kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest więc takie działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczania w treści planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie kwestionowanych czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym. Za niezgodną z prawem uznał nadto organ nadzoru treść w § 4 pkt 1 uchwały o brzemieniu: "- w § 24 ust. 2 otrzymuje brzmienie: w wypadku lokalizacji nowych odcinków infrastruktury technicznej w strefach osuwisk i obszarów predysponowanych do powstania osuwisk oraz w terenach o spadku ponad 12° wymagane jest wykonanie badań geologicznych podłoża w celu ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów". Unormowanie takie nie wynika bowiem z przepisów art. 15 ustawy w sytuacji, gdy rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, iż samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem miejscowym wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Ustalenia tego przepisu planu wykraczają poza uprawnienia określone w art. 15 ust. 2 ustawy, nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo i dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu. Rada gminy nie posiada zaś kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stanowienia norm kompetencyjnych. Za niedopuszczalne należy zatem uznać zdaniem Wojewody postanowienia przedmiotowej uchwały w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania warunków właściwych dysponentów sieci oraz wprowadzenie wymogu wykonania badań geotechnicznych. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania uzgodnienia, pozwolenia bądź wykonania osobnych opracowań czy badań to wprost o tym stanowi w ustawie. W konsekwencji Wojewoda Śląski uznał, że Rada Miasta Bielsko-Biała przekroczyła kompetencje do stanowienia prawa miejscowego wykraczając poza regulację art. 15 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP, co daje podstawę, do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z treścią art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł o uchylenie § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały i o oddalenie skargi w pozostałej części. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska ustalone zmienianymi planami "strefy techniczne wolne od zabudowy" zastąpiła "strefami technicznymi ograniczonej zabudowy", przy czym faktycznie nie opisała tych ograniczeń w postanowieniach planu lecz ustaliła ich szerokości (strefy dotyczące sieci energetycznych) oraz postanowiła, że ograniczenia ustalać będą dysponenci sieci. Takie rozwiązanie wynikło z braku faktycznych możliwości wprowadzenia do planu ograniczeń. Racjonalne wprowadzenie ograniczeń zależy bowiem od wielu czynników technicznych, nierozpoznanych na etapie prac planistycznych, których analiza jest możliwa dopiero w procesie przygotowania inwestycji, w tym przede wszystkim przy sporządzaniu projektu budowlanego. Jego opracowanie wymaga wiedzy na temat budowy geologicznej terenu, głębokości posadowienia na nim sieci wodociągowych czy kanalizacyjnych i ich stanu technicznego oraz warunków posadowienia projektowanych budynków. Nadto uzbrojenie terenu (i jego stan) w poszczególne sieci jest procesem dynamicznym i wprowadzenie planem stałych ograniczeń, nie adekwatnych do rzeczywistych warunków w momencie orzekania na podstawie takiego planu przez organ architektoniczno-budowlany, byłoby nieracjonalne. Stwierdzono, że przyczyną dokonanej zmiany planów były m. in. negatywne w powyższych aspektach doświadczenia zarówno dysponentów sieci jak i inwestorów oraz właścicieli nieruchomości. W takim stanie rzeczy wprowadzenie samym planem racjonalnych ograniczeń stało się niemożliwe. Z kolei utrzymywanie dotychczasowego rozwiązania planistycznego zakazującego zabudowy stanowiło zbędną ingerencję w wykonywanie prawa własności i nieracjonalnie ograniczało sposób zagospodarowania przestrzeni, a tym samym naruszało art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym: art. 1 ust. 1 i ust. 2 w szczególności pkt 6 i pkt 7, art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 8. W ocenie organu przyjęte rozwiązanie, nie budzi wątpliwości co do funkcji terenu i dopuszczonego sposobu zagospodarowania oraz przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, a także warunków zabudowy, w tym warunków obsługi w zakresie infrastruktury. W związku z tym zarzut naruszenia art. 15 ustawy, jest zdaniem organu nieuzasadniony. Za zasadny uznał natomiast organ zarzut naruszenia prawa zapisem § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, którym zmieniono zapis § 24 ust. 2 w planie z dnia 10 października 2006 r. obejmującym obszar przebiegu wschodniej obwodowej Bielska-Białej w ciągu dróg ekspresowych S-1, S-69, na odcinku od węzła "Komorowice - Rosta" do węzła "Krakowska" i wprowadzono obowiązek wykonywania badań geologicznych podłoża w celu ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów. Stwierdził też odpowiadający na skargę, że uchwalenie zaskarżonego planu zostało poprzedzone przeprowadzeniem procedury planistycznej co potwierdza załączona do odpowiedzi na skargę dokumentacja planistyczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zasadne są w większości sformułowane w niej pod adresem zaskarżonej uchwały zarzuty. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że w oparciu o obowiązujący na danym terenie plan zagospodarowania, możliwe powinno być ustalenie określonych w tym przepisie warunków i ograniczeń w użytkowaniu danego terenu, w tym zakazów zabudowy. Należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko organu nadzoru, że ten wymóg w odniesieniu do terenów objętych uregulowaniem zaskarżonej uchwały nie został spełniony, co stanowi istotne naruszenie wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Dokonując zmiany zapisów co do wyznaczonych w obu zmienionych planach stref technicznych, przez oznaczenie tych stref jako technicznych "ograniczonej zabudowy", niewątpliwie podejmująca uchwałę Rada dopuściła na terenach tych stref zabudowę. To zaś oznacza, że powinna równocześnie określić zarówno jej rodzaj, warunki na jakich może być realizowana oraz ograniczenia w tej zabudowie, w tym ewentualne związane z nią zakazy. Takiej treści zaskarżona uchwała jednak nie zawiera. W konsekwencji nie wiadomo jaka zabudowa i pod jakimi warunkami jest na terenie tych stref dopuszczalna, ograniczona lub zabroniona. W odniesieniu do stref ograniczonej zabudowy wzdłuż wodociągu magistralnego (§ 3 pkt 4), dla wodociągów magistralnych i głównych (§4 pkt 3) i dla kanalizacji (§ 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały) nie ustalono nawet szerokości tych stref. Nawet gdyby zatem przyjąć za dopuszczalne zapisy, że szczegółowe warunki dopuszczonej w tych strefach zabudowy zostaną określone przez "dysponentów" tych sieci, to nie byłoby wiadomo do jakiego terenu to "określenie" (uzgodnienie) miałoby się odnosić, gdy nadto zaliczy się, że ani w zaskarżonej uchwale zmieniającej, ani też w uchwałach zmienianych nie zawarto jednocześnie definicji stref technicznych "ograniczonej zabudowy" pozwalających ewentualnie na ich odwzorowanie na danym terenie. Już zatem tylko z tego powodu nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała odnośnie tych stref odpowiada treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również dla stref, których szerokość określono w zaskarżonej uchwale (tj. dla różnego rodzaju linii energetycznych), brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że dla obejmujących je terenów określono zaskarżoną uchwałą szczegółowe warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, w sytuacji, gdy jak już stwierdzono, w zaskarżonej uchwale nie wskazano konkretnych ograniczeń w zabudowie tych stref. Wymogu w tym zakresie nie spełnia zdaniem Sądu odesłanie do uzgodnień z dysponentem sieci (§ 4 pkt 2g zaskarżonej uchwały), które zdaniem Sądu nie znajduje dostatecznej podstawy prawnej. W świetle treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że organ uchwałodawczy gminy związany jest granicami przedmiotowymi z zakresu planu wyznaczonymi przez tę ustawę. Jedynie w tych granicach (względnie również innych jednoznacznie wskazanych w przepisach odrębnych, których jednak organ nie podał) organ uchwałodawczy może określać treść planu. Nie posiada zatem kompetencji (bez wyraźnego w tym względzie uprawnienia) do cedowania swoich uprawnień na inne podmioty, które miałyby decydować o sposobie zagospodarowania danego terenu i o ograniczeniach w tym zagospodarowaniu i to w dodatku bez określenia kryteriów i warunków podejmowania decyzji określających te "warunki" lub "uzgodnienia" o jakich mowa w zaskarżonej uchwale. Nadto takie odesłanie czyni treść planu mało precyzyjnym, gdyż wprowadza, jak to zasadnie zarzucono w skardze, "normy otwarte, które dopuszczają możliwość odstępstw od ustaleń planu w oparciu o warunki uzyskane od dysponentów sieci". Usprawiedliwienia dla takich zapisów planu nie mogą stanowić względy praktyczne, o których mowa w odpowiedzi na skargę i w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, gdyż nie mogą one zmieniać treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającej przedmiotowe granice ustaleń planu i kompetencje organu uchwałodawczego. Sąd nie podzielił natomiast sformułowanego w skardze i uznanego przez organ uchwałodawczy zarzutu odnośnie treści zawartej w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu unormowanie to należy bowiem zaliczyć do nakazów, o jakich mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w sytuacji gdy dotyczy wskazanych w tym przepisie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Tym samym nie wykracza ten zapis planu poza granice wyznaczone treścią art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy (tak też w tym względzie WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Gl 871/05 z dnia 12 września 2007 r.). Ponieważ cała treść zaskarżonej uchwały dotyczy terenów "stref technicznych ograniczonej zabudowy" dla których, jak wskazano wyżej, nie określono prawidłowo szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, to skutkiem tego naruszenia było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ zaskarżona uchwała weszła w życie, Sąd w związku z treścią art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. nie orzekł w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy.