II SA/Gl 638/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi R. M. (M.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7722.36.2025.DS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 grudnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. R. M. (dalej jako: "skarżący" lub "strona"), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisane w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r. nr [...] [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , działając w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.b.", wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót budowlanych, związanych z realizacją obiektu budowlanego o wymiarach 7,90 m x 12,69 m x 4,25 m x 1,20 m x 3,57 m x 12,69 m (wymiary po obrysie z nadwieszoną kondygnacją), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w B. . W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że na działce j.w. realizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 7,90 m x 12,69 m x 4,25 m x 1,20 m 3,57 m x 12,69 m (wymiary po obrysie z nadwieszoną kondygnacją) i wysokości (z przesuniętą kalenicą na dwóch poziomach połaci dachowych) 5,32 m - 6,75 m (dach pulpitowy). Budynek zlokalizowany jest w odległości 4,91 m od ściany na parterze i 4,85 m od ściany na piętrze do ogrodzenia z działką nr ewid. [...] ; 6,86 m do ogrodzenia z działką nr ewid. [...] ; 14,86 m do ogrodzenia z działką nr ewid. [...] (działka drogowa). Obiekt jest częściowo podpiwniczony z półpiętrem od strony północnej. Ściany piwnic wykonane z pustaka gazobetonowego z przemurowaniami cegłą pełną ceramiczną. Strop żelbetowy monolityczny o grubości 10 cm. Półpiętro i całość nad piwnicami w konstrukcji szkieletu drewnianego. Dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 18°, konstrukcję dachu stanowi deskownica drewniana. Od strony północnej wykonano zadaszenie wsparte o ścianę elewacji budynku i dodatkowymi słupami sosnowymi. Szkielet drewniany budynku z poszyciem w postaci płyty OSB z dociepleniem od zewnątrz, tj. wełną mineralną o grubości 15 cm pokryty tynkiem mineralnym na siatce. Budynek w stanie surowym zamkniętym. Organ I instancji ustalił, że roboty budowlane przy budynku są prowadzone od 2020 r. Skarżący w piśmie z dnia 18 maja 2023 r. wskazał, że od dnia 15 grudnia 2020 w w/w budynku przeprowadził remont w celu poprawy stanu technicznego. Obiekt ma pełnić funkcję mieszkalną. W wyniku porównania materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie stanu technicznego budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w B. , prowadzonej pod znakiem: [...], w tym dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniach: 2 czerwca 2016 r., 13 sierpnia 2020 r., 10 czerwca 2021 r., z ustaleniami dokonanymi w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2022 r. w rozpatrywanej sprawie PINB stwierdził, że w miejscu obecnego posadowienia przedmiotowego obiektu wcześniej istniał inny obiekt, który ze względu na stan techniczny został rozebrany. Zakres rozbiórki obiektu budowlanego obejmował: szkielet drewniany ścian zewnętrznych i działowych wraz z deskownicami dachu nad piwnicami do poziomu stropu oraz szkielet ścian zewnętrznych i deskownic dachu nad półpiętrem. Następnie wykonano drewnianą konstrukcję kondygnacji nad piwnicą i półkondygnacją od strony północnej. Jako poszycie ścian nośnych zewnętrznych zastosowano płytę OSB, na którą ułożono termoizolację z tynkiem w technologii lekkiej mokrej na siatce. Od strony północnej zrealizowano wiatę opartą na ścianie zewnętrznej, podpartaj sosnowymi słupami. W oparciu o opis obiektu budowlanego, sporządzony w dniu 2 czerwca 2016 r., w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w M. , organ I instancji wykluczył tożsamość obiektu budowlanego istniejącego wówczas z obecnym stanem budynku, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w B. . Z treści protokołu kontroli sporządzonego w dniu 2 czerwca 2016 r. przez PINB w M. wynika następujący stan obiektu: "Ściany przyziemia murowane z cegły pełnej ceramicznej; ściany półpiętra i piętra w konstrukcji szkieletowej z poszyciem w postaci płyt wiórowych. Bieg schodów żelbetowy. Konstrukcja dachu dźwigary drewniane (deskownica), brak pokrycia dachowego, fragmenty dachu zapadnięte do wewnątrz. Częściowy brak stolarki okiennej i drzwiowej. Budynek w całości zawilgocony, z oznakami korozji biologicznej elementów drewnianych i murowanych. Obiekt zdewastowany w całości (...)". W ocenie PINB wykonane obecnie roboty budowlane polegają na budowie (odbudowie) obiektu budowlanego. Zakres i charakter zrealizowanych robót budowlanych potwierdza ocena stopnia zużycia materiału budowlanego użytego do ich wykonania. Organ I instancji wskazał, że ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia odbudowa. Podkreślił jednak, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych, pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 p.b. jest budową. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z uprzednio istniejącego obiektu. Zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie budowy (odbudowy), czyli w 2020 r., skarżący przed przystąpieniem do budowy budynku mieszkalnego powinien dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. W rozpatrywanej sprawie tych formalności nie dopełniono – skarżący nie dysponuje ani decyzją o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. W tym zakresie PINB dokonał m. in. analizy zasobu archiwalnego Starostwa Powiatowego w M. z lat 2019 – 2020, który jest kompletny. Wobec stwierdzenia, że realizacja przedmiotowego budynku nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniami organu co do faktu, że dokonał budowy/ odbudowy obiektu, podczas gdy wykonane przez niego roboty budowlane obejmowały jedynie remont budynku. Drewniana konstrukcja budynku pomimo upływu lat była dobrze zabezpieczona przed działaniem warunków atmosferycznych od strony zewnętrznej była pokryta płytami azbestowymi i folią budowlaną oraz od strony wewnętrznej folią i płytą wiórową. Płyty azbestowe oraz ich fragmenty zostały zabrane w porozumieniu z gminą przez firmę wskazaną przez gminę [...] . Elewacja została wzmocniona płytą OSB oraz docieplona wełną mineralną. Faktem jest, że płyty wiórowe w niektórych miejscach się rozwarstwiły, ale konstrukcja drewniana była zabezpieczona folią . Wskazał on, że budynek, określany przez niego jako domek letniskowy, był kontrolowany przez PINB w dniu 2 czerwca 2016 r. oraz w dniu 15 lipca 2022 r., a w trakcie kontroli dokonano pomiaru budynku. Pierwszy pomiar wskazał wymiar 9,50 m x 11,20 m, drugi 7,9 x 12,69 x 4,25 x 1,2 x 3,57 x 12,69 m. Wyjaśnił, iż trakcie remontu nie zostały przekroczone pierwotne wymiary. Konstrukcja budynku jest usytuowana na pierwotnych fundamentach żelbetonowych. Według niego dokonane obecnie pomiary są wadliwe, gdyż mogą wskazywać na rozbudowę budynku co jest nieprawdą. Dodatkowo skarżący podniósł, że postępowanie pracowników PINB wobec jego osoby było niewłaściwe. Wskazał w szczególności, że usiłował bezskutecznie uzyskać informacje na temat przedmiotowego budynku w PINB, przed zakupem nieruchomości, na której budynek ten jest położony. W 2021 r. usiłował także dowiedzieć się, czy budynek został oddany do użytkowania, nie uzyskując jednak odpowiedzi. Dopiero po dłuższym czasie otrzymał informację, że obiekt jest objęty nakazem rozbiórki w związku z jego złym stanem technicznym. Poinformował przy tym organ I instancji o przeprowadzeniu robót remontowych. Wskazał, że niezrozumiałe jest dla niego wstrzymanie robót dopiero w 2025 r., podczas gdy organ o prowadzonych pracach wiedział już w 2021 r. Na zakończenie skarżący podniósł, że w chwili obecnej realizacja domku letniskowego o powierzchni do 70 m2 jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym niezrozumiałe są dla niego zastrzeżenia organu względem przeprowadzonych przez niego robót remontowych. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie PINB w mocy. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podzielił twierdzenia PINB co do faktu, że przedmiotowe roboty stanowiły odbudowę obiektu budowlanego, a nie remont. Wskazał, że rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Natomiast to, że ustawodawca w definicji remontu nie uzależnia rozumienia tego pojęcia od stopnia zniszczenia obiektu budowlanego (budynku), wymagającego podjęcia określonego zakresu robót budowlanych nie oznacza, że można dowolnie interpretować co jest remontem a co odbudową obiektu budowlanego. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa. Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało nie ustalenie czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania obiektu istniejącego, niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Organ odwoławczy przywołał także art. 3 pkt 8 p.b., wskazując, że remontem w rozumieniu tego przepisu byłoby np. odmalowanie ścian, wymiana istniejącego skrzydła drzwi czy wymiana istniejących instalacji wod-kan na nowe, bez zmiany ich przebiegu. Chodzi więc o takie sytuacje, gdy wykonane prace w ogóle nie zmieniają parametrów obiektu. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo poczynił ustalenia względem robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku. Zakres robót, materiały budowlane, stopień zużycia materiałów budowlanych potrzebnych do jego wykonania oraz okoliczność, iż uprzednio przedmiotowy budynek był w tak złym stanie technicznym, iż PINB był zmuszony nakazać jego rozbiórkę, przemawiają za zakwalifikowaniem spornych robót jako odbudowy budynku. Dalej organ odwoławczy wskazał, że obiekt pełni funkcję mieszkalną pomimo, iż skarżący oświadczył, iż dopiero po zakończeniu remontu ma zamiar w nim zamieszkać. Taki obiekt wymaga zgłoszenia, którego nie dokonano. W skardze sądowej na powyższe postanowienie fachowy pełnomocnik skarżącego zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane orzeczenie, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej powoływany jako: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, poprzez uznanie, że doszło do zmiany wymiarów przedmiotowego obiektu, podczas gdy do takiej zmiany nie doszło, obiekt posadowiony jest na pierwotnym fundamencie, a skarżący nie dokonał jego rozbudowy ani nadbudowy oraz poprzez stwierdzenie, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej oraz, że stanowiły odbudowę, a nie remont budynku; - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, poprzez prowadzenie postępowania w stosunku do skarżącego, który realizował swój ustawowy obowiązek remontu znajdującego się w złym stanie technicznym budynku i wprowadzenie Skarżącego w błąd na etapie zakupu przedmiotowej nieruchomości i niepoinformowanie go o toczącym się postępowaniu, w sytuacji gdy skarżący zwracał się z takim zapytanie do organu; - art. 10 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń niniejszego postępowania o ustalenia postępowania prowadzonego bez udziału Skarżącego, pod znakiem: [...]; - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji bez podstawy materialnoprawnej, z powołaniem wyłącznie na przepis art. 83 ust. 2 p.b., który ma charakter wyłącznie normy kompetencyjnej; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie i nieuchylenie skarżonego postanowienia organu I instancji, a następnie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 ppkt a) tiret drugi p.b. a contrario w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że remont przeprowadzony przez skarżącego wymagał uprzedniego zgłoszenia, w sytuacji, gdy remont obiektu budowlanego stanowiącego budynek, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę nigdy nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W związku z tak zaprezentowanymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia temu organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W ocenie pełnomocnika strony organ II instancji, powielając błędy organu I instancji wydał skarżone postanowienie w oparciu o błędnie przeprowadzone postępowania, a także w oparciu o błędne założenia materialnoprawne. Organy obu instancji zakwalifikowały prace przeprowadzone przez skarżącego nie jako remont, co motywowane było faktem, iż uprzednio wydana została w stosunku do poprzedniego właściciela nieruchomości decyzja z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] , nakazująca rozbiórkę obiektu. W toku tego postępowania organ I instancji ustalił, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, zagrażającym życiu i zdrowiu. Przedmiotowa decyzja została następnie uznana za nieważną decyzją z dnia 20 września 2021 r. znak: [...]. Powyższe ustalenia stanowiły kluczowe podstawy uznania przeprowadzonych prac za odbudowę, a nie remont. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący siłą rzeczy, ale także poprzedni właściciel nieruchomości, nie brali czynnego udziału w sprawie prowadzonej pod sygnaturą: [...] . Tym samym wykorzystanie poczynionych tam ustaleń w niniejszym postępowaniu stanowi rażące naruszenie przepisów gwarantujących czynny udział stron w postępowaniu. Dalej pełnomocnik skarżącego zakwestionował ustalenia dokonane w wyżej wskazanym postępowaniu podnosząc, że budynek posiada kształt nieregularny i nadwieszoną kondygnację. Stan taki istniał wcześniej, a obrys nieregularnego budynku ujawniony został w ewidencji gruntów i budynków. Fakt posiadania przez budynek również nadwieszonej kondygnacji o tożsamym kształcie jest łatwy do ustalenia chociażby w oparciu o zdjęcia w Internecie. Mając powyższe na uwadze całość postanowień Organów obu instancji oparta została na pierwotnie błędnych założeniach, co samo w sobie stanowi o ich wadliwości. Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy obu instancji nie ustaliły podstawowych okoliczności faktycznych niniejszego postępowania, tj. zakresu prac wykonanych przez skarżącego oraz tego, czy doszło do całkowitej lub znaczniej rozbiórki pierwotnego budynku, czy też wyłącznie - jak wskazuje strona - do wzmocnienia i ocieplenia ścian, a także generalnego remontu poszycia dachowego, jak również jakie parametry wynikają z projektu przedmiotowego budynku, o ile projekt ten znajduje się w zasobach archiwalnych organów administracji architektoniczno-budowlanej (budynek posadowiony najprawdopodobniej przed 1983 r.). Poczynienie jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia, w tym uznanie prac prowadzonych przez stronę za realizowane w reżimie tzw. samowoli budowlanej, jest co najmniej przedwczesne, a w realiach niniejszej sprawy po prostu błędne. Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że w kontekście zawartej w art. 3 pkt 8 p.b. definicji przeprowadzone przez skarżącego prace należy zakwalifikować jako remont, a nie odbudowę. Skarżący, mając na względzie zły stan techniczny budynku, dokonał wzmocnienia ścian, a następnie, wykorzystując oryginalne wiązary, wymienił poszycie dachowe. Ponadto dokonał ocieplenia budynku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik strony podniósł, że w języku polskim przez remont kapitalny rozumie się remont, który polega na wymianie i naprawie zużytych ważnych zespołów i części obiektu oraz przywrócenie do stanu pierwotnego jego wartości użytkowej. Określenie "kapitalny" występuje w mowie potocznej i odnosi się do całościowej naprawy budowli lub jej części. Definicja remontu kapitalnego funkcjonuje również w statystyce państwowej jako roboty remontowe mające na celu przywrócenie budynkom pierwotnej lub prawie pierwotnej wartości technicznej i użytkowej. Przez pryzmat regulacji art. 3 pkt 8 p.b., a także art. 29 ust. 3 pkt 2 ppkt b) p.b. oczywistym jest, że ustawodawca pod pojęciem remontu przewidział również takie roboty budowlane, które ingerować będą w przegrody zewnętrzne, jak i elementy konstrukcyjne, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wykluczenie takiej okoliczności - co zdają się czynić organy obu instancji - jest twierdzeniem niezgodnym z literalnym brzmieniem przepisów Prawa budowlanego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, nierzadko zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Niezależnie od powyższych rozważań w skardze wskazano także, że działania organów obu instancji są o tyle niezrozumiałe, że przeprowadzając remont budynku skarżący nie tylko działał w granicach prawa, ale przede wszystkim zrealizował ciążący na nim obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, wynikający z art. 5 ust. 2 oraz art. 61 p.b. Jako takie działania Organów obu instancji należy uznać za naruszające art. 8 k.p.a. zwłaszcza przez pryzmat tego, że skarżący przed nabyciem nieruchomości orientował się w organie I instancji, czy co do budynku zgłaszane były jakieś zastrzeżenia i otrzymał w tym zakresie odpowiedź odmowną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy wykonane przez skarżącego w przedmiotowym budynku roboty budowlane stanowiły remont, czy obudowę budynku. Ze względu na fakt, potencjalnie różnego reżimu co do pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jakiemu podlegają takie roboty, konieczne jest rozróżnienie tych dwóch pojęć. Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. pod pojęciem remontu rozumieć należy wykonanie w istniejącym budynku robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie materiałów innych niż użyte pierwotnie. Remont nie może prowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku, a jego celem jest przywrócenie pierwotnej funkcjonalności i stanu technicznego obiektu. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej odbudowy, wymieniając ją w art. 3 pkt 6 p.b. jako jeden z typów budowy. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym przyjmuje się, że pod tym pojęciem rozumieć należy roboty budowlane polegające na odtworzeniu istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. chociażby wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt: II OSK 2445/21). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że dla zakwalifikowania robót jako remontu konieczne jest wcześniejsze istnienie obiektu i odtworzenie stanu pierwotnego tego obiektu w wyniku robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 23/16). "Istotą remontu jest utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Remont to bowiem rodzaj naprawy, wymiana lub odnowienie niektórych elementów. Natomiast nie ingeruje on w istotę (substancję) obiektu. W związku z tym zauważa się, że przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu, a nawet z wykorzystaniem tych samych materiałów." (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt: II OSK 2159/22). Jeśli konieczna jest wymiana lub naprawa wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu, roboty budowlane z tym związane uznać należy za odbudowę obiektu. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji co do faktu, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny wykonanych przez skarżącego robót budowlanych i zakwalifikowanie tychże robót jako remontu lub odbudowy. Jak wynika z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo, na mocy art. 79 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia m. in. oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu (§ 2). Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzić musi do wniosku, że w zasadzie jedyną czynnością dowodową przeprowadzoną w sprawie, były czynności kontrolne, przeprowadzone w oparciu o art. 81a p.b. w obecności skarżącego, w dniu 15 lipca 2022 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania. Ustalenia wynikające z tych czynności kontrolnych organ skonfrontował z wynikami czynności kontrolnych, przeprowadzonych w innym postępowaniu dotyczącym przedmiotowego obiektu w dniach 2 czerwca 2016 r., 13 sierpnia 2020 r. i 10 czerwca 2021 r., w których, jak wynika z tych protokołów, brali udział jedynie przedstawiciele PINB. Z akt sprawy wynika, że te protokoły kontroli zostały dołączone do akt obecnie toczącego się postępowania w dniu 20 maja 2024 r. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu który świadczyłby o umożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do treści powyższych dokumentów bądź chociażby zaznajomienia się z nimi przed wydaniem postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu powyższe stanowi o naruszeniu przez PINB art. 7 i 77 § 1, art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Skarżący nie brał udziału w czynnościach kontrolnych, przeprowadzonych w dniach 2 czerwca 2016 r., 13 sierpnia 2020 r. i 10 czerwca 2021 r., gdyż odbywały się one w innym postępowaniu, a nadto, przynajmniej w 2016 r., nie był on właścicielem nieruchomości zabudowanej spornym obiektem. W sytuacji jednak, w którym organ z tych czynności dowodowych wywodzi twierdzenia mające istotny wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, podstawowym obowiązkiem organu było umożliwienie skarżącemu zapoznania się z tymi dokumentami jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia. W zaistniałej sytuacji skarżący ani nie brał osobistego udziału w niektórych czynnościach dowodowych, ani nie został poinformowany o ich przebiegu i możliwości ustosunkowania się do nich. Z ich ustaleniami został skonfrontowany dopiero w treści postanowienia organu I instancji. Dodatkowo wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, że postępowanie dowodowe przeprowadzono prawidłowo, to wbrew twierdzeniom organów, dowody te nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy skarżący wykonał jedynie remont przedmiotowego obiektu, czy też dokonał jego odbudowy. Materiał zdjęciowy, zalegający w aktach sprawy jest czarno-biały, niewyraźny, a zdjęcia, w szczególności obrazujące stan wnętrza obiektu w 2016 r., nie są opisane w sposób, który umożliwiałby jednoznaczne ustalenie, w jakim pomieszczeniu dane zdjęcie zostało wykonane, co uniemożliwia także ewentualne porównanie tego materiału zdjęciowego z tym wykonanym podczas czynności kontrolnych z 15 lipca 2022 r. Porównanie części zdjęć wykonanych w 2016, 2021 i 2022 r. pozwala na częściowe stwierdzenie, że przynajmniej część obiektu nie została wyburzona, a następnie odbudowana. Na zdjęciach ściany frontowej obiektu z 2016 r. widnieją dwa otwory drzwiowe i bramy garażowej. Zdjęcie tej samej ściany z 2021 r. wskazuje istnienie bramy garażowej i jednego otworu drzwiowego, drugi z tych otworów jest na tym zdjęciu zamurowany. Oznacza to, że przynajmniej ta część obiektu nie podlegała rozbiórce. Ze względu na skąpość materiału dowodowego nie sposób jednak uczynić w tym zakresie bezspornych ustaleń. Niezrozumiałym jest, dlaczego PINB poprzestał jedynie na ustaleniach kontroli, przeprowadzonej w lipcu 2022 r., nie przeprowadzając żadnych dodatkowych czynności dowodowych, jak oględziny czy też przesłuchanie świadków co do zakresu robót, realizowanych w obiekcie, które pozwoliłyby jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy. Powyższe musi prowadzić do uznania, że organy przez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego w nie udowodniły przesłanek do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, albowiem nie ustaliły charakteru robót, wykonanych przez skarżącego. W związku z tym, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji powinny zostać uchylone w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postepowanie organy będą miały na względzie wskazania i wnioski, zawarte w nn. wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 209 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wynagrodzenie radcy prawnego strony skarżącej (480 zł), ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.) oraz wpis od skargi (100 zł). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl