II SA/Gl 641/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , Protokolant asystent sędziego Aleksandra Czajer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta C. decyzją z [...] r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania M.M. (dalej strona, skarżący) zasiłku okresowego. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Organu I instancji, działając na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r, (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, dalej; u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. (Dz. U, z 2018r. poz.1358) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej odmówił przyznania świadczenia stronie uzasadniając to w sposób następujący. W dniu [...] stycznia 2018 r. ze stroną został zawarty kontrakt socjalny celem aktywizacji zawodowej, w tym podjęcia prac społecznie-użytecznych. Postanowień tego kontraktu strona nie dotrzymała, bowiem w dniu [...] czerwca 2018 r, podczas wykonywania prac społecznie-użytecznych w Miejskim Domu Kultury [...] w C. (MDK) zachowywała się agresywnie względem pracowników jednostki, co spowodowało rozwiązanie porozumienia dotyczącego realizacji tych prac. Potwierdzają to pisma z MDK z [...] i [...] nr. Konsekwencją tego zachowania była utrata możliwości realizowania programu prac społecznie-użytecznych oraz utrata statusu osoby bezrobotnej. Powołując się na art. 11 ust. 2 u.p.s. organ uznał, iż strona nie dotrzymała postanowień kontraktu socjalnego oraz nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, który w odwołaniu stwierdził m.in., iż to nie on zrezygnował z prac społecznie-użytecznych, lecz pracodawca go nie chciał. Ponadto był w tym czasie zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) ww. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące problematyki zasad przyznawania zasiłków okresowych w tym art. 38 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Podkreślono, że decyzja organu I instancji zapadła w wyniku wyroku WSA w Gliwicach z 27 listopada 2018 r. sygn. akt. IV SA/Gl 882/18, którym Sąd uchylił decyzję SKO z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] r. w sprawie odmowy przyznania stronie zasiłku okresowego. Jak wynika z uzasadnienia Sądu, powodem uchylenia był brak w aktach sprawy dokumentów źródłowych, w oparciu o które organ poczynił ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał na art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym m.in. niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. W aktach sprawy znajduje się kontrakt socjalny, podpisany przez stronę w dniu [...] stycznia 2018 r., w którym zobowiązała się do szeregu działań, w tym do realizacji prac społecznie – użytecznych, zgodnie z ustalonym harmonogramem i utrzymywania rejestracji w PUP. Według oświadczenia strony z dnia [...] lipca 2018r., jest ona zarejestrowana w jako osoba bezrobotna. Natomiast z pisma PUP C. z dnia [...]. wynika, że była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna w okresie od 20 grudnia 2017 r. do 7 czerwca 2018 r., natomiast z dniem [...] czerwca 2018 r. utracił status osoby bezrobotnej z powodu przerwania prac społecznie – użytecznych. Odzyskanie statusu osoby bezrobotnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2018 r. w wyniku ponownej rejestracji. Kolegium podziela stanowisko strony, że nie zrezygnowała ona z prac społecznie - użytecznych, jednak swoim zachowaniem doprowadziła do zerwania porozumienia dotyczącego zatrudnienia w ramach prac społecznie - użytecznych (pismo MDK z dnia [...] czerwca 2018 r.). Powodem tego było agresywne zachowanie M.M. względem pracowników MDK. Z pisma Centrum Pracy Socjalnej z dnia [...] r. wynika, że odstąpiono od udziału strony w pracach społecznie - użytecznych z powodu rezygnacji pracodawcy. Powyższy fakt został szczegółowo wyjaśniony w piśmie MDK [...] z dnia [...] r., w którym poinformowano, że M.M. skierowany do MDK [...] na prace społeczno – użyteczne, używając siły fizycznej zaatakował jednego z etatowych pracowników technicznych MDK [...]. Sytuacja ta miała miejsce w korytarzu przy wejściu do budynku, co zostało zarejestrowane na monitoringu. Był również naoczny świadek tego zdarzenia. Zatem nie dotrzymał on postanowień zawartych w kontrakcie socjalnym, bowiem swoim zachowaniem doprowadził do utraty możliwości wykonywania prac społecznie - użytecznych oraz do utraty statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy zobowiązania w tym zakresie zawarte były w kontrakcie. M.M., co podkreśla Kolegium, wielokrotnie w trakcie licznych postępowań administracyjnych wskazywał, że fakt pobytu w zakładzie karnym utrudnia mu znalezienie pracy. Jednocześnie, sam swoim nagannym zachowaniem doprowadza do tego, że pracodawcy są zmuszeni rezygnować ze świadczenia pracy przez niego w obawie o bezpieczeństwo swoich pracowników. Takie postępowanie strony w żadnym razie nie może zostać poczytane jako podejmowanie działań zmierzających do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium, rzetelna realizacja kontraktu z pewnością doprowadziłaby do poprawy sytuacji życiowej strony. M. M. jest osobą młodą, w wieku produkcyjnym, nie choruje, a zatem jest jak najbardziej zdolny do podjęcia zatrudnienia i przy odpowiedniej mobilizacji jest w stanie przezwyciężyć swoje trudności życiowe. Jednak wykazuje on postawę bierną, nastawioną na otrzymanie pomocy pieniężnej ze środków publicznych, nie przejawiając chęci podjęcia pracy, poprzez jej aktywne poszukiwanie. W tym stanie rzeczy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co od tego, że strona nie dotrzymała postanowień kontraktu socjalnego. W osobistej skardze z dnia 11 kwietnia 2019 r., obejmującej kilka decyzji wydanych w jego sprawie przez organ pomocy społecznej, M. M. (skarżący) podnosi podobne zarzuty jak w odwołaniu. Wskazuje m.in. na to, że porozumienie w sprawie wykonywania prac społecznie-użytecznych w MDK [...] nie było rozwiązane z jego woli, ale pracodawca go po prostu nie chciał. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie . Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z [...] r. nr [...], utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Prezydent Miasta C. z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. M. zasiłku okresowego były przepisy art. 38 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r, (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, dalej; u.p.s.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Określenie zasad przyznawania tego świadczenia wymaga także wzięcia pod uwagę kilku dalszych postanowień art. 38, w tym ust. 2 pkt. 1, ust. 3 pkt. 1 oraz ust. 4 i ust. 5. W myśl ust. 2 pkt. 1, w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie . Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (ust. 3 pkt.1). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4).Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Analiza wskazanych regulacji prowadzi do kilku istotnych dla sprawy spostrzeżeń: Po pierwsze - decyzja w sprawie zasiłku okresowego ma, co do zasady, charakter aktu związanego (zasiłek okresowy przysługuje ), co oznacza, że spełnienie warunków określonych w ustawie zobowiązuję właściwy organ do przyznania świadczenia, natomiast niespełnienie któregokolwiek z tych warunków skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Po drugie - warunki, jakie muszą zostać spełnione (kumulatywnie) wynikają z kryterium dochodowego (dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł miesięcznie) oraz z zaistnienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 38 ust. 1 u.p.a., a więc długotrwałej choroby, niepełnosprawności, bezrobocia, możliwości utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Po trzecie - samo przyznanie zasiłku okresowego, o ile jest spełnione kryterium dochodowe oraz wystąpi jedna z okoliczności, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, ma charakter związany. Natomiast w zakresie uznania organu pozostaje okres, na jaki świadczenie zostanie przyznane oraz jego wysokość, przy czym nie może być niższa niż 20 zł i wyższa niż 480 w przypadku osoby samotnie gospodarującej. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji skarżący warunki te spełnia, bowiem jego dochód wynosi ok. 80 zł na miesiąc, a ponadto w dacie składania wniosku w dniu [...] lipca 2018 r. (wniosek ustny, zaprotokołowany, k. 18 administracyjnych akt) sprawy był osobą bezrobotną. Wobec tego pozostawałaby kwestia ustalenia okresu oraz wysokości świadczenia we wskazanych wyżej granicach, o ile nie zachodzą przeszkody wskazane m.in. w art. 11 ust. 2 u.p.s.. W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Analiza z kolei postanowień art. 11 ust. 2 u.p.s., w kontekście rozpatrywanej sprawy, prowadzi do wniosku, iż okoliczności wskazane w tym przepisie mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym również zasiłku okresowego. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "mogą stanowić podstawę" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, to że zaistniała jedna z wymienionych okoliczności nie przesądza jeszcze o odmowie przyznania świadczenia osobie, która spełnia wymogi wynikające z art. 38 ust. 1 u.p.s. . Podsumowując wyniki poczynionych wyżej ustaleń należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie co do samego świadczenia w sytuacji, w której zachodzą przesłanki do jego przyznania ma znamiona aktu związanego. Natomiast rozstrzygnięcie co do okresu wypłacania oraz wysokości zasiłku, jak i odmowa jego przyznania z przyczyn określonych w art. 11 ust. 2 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Tok postępowania organu pomocowego, który rozpatruje wniosek o przyznanie zasiłku okresowego powinien być następujący: wpierw należy ustalić czy zachodzą przesłanki determinujące jego przyznanie, potem sprawdzić czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę przyznania świadczenia i, jeśli takich nie ma, organ powinien ustalić okres, w ramach którego świadczenie będzie wypacane oraz określić wysokość zasiłku w graniach wyznaczonych w art. 38 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 u.p.s. (wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą). W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził zaistnienie przesłanek pozytywnych do przyznania zasiłku (spełnienie kryterium dochodowego oraz bezrobocie), natomiast odmówił przyznania świadczenia ze względu na okoliczność wskazaną w art. 11 ust. 2 u.p.s. w postaci niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego. Niedotrzymywanie postanowień kontraktu miało się wyrażać w tym, że skarżący, skierowany do wykonywania prac społecznie-użytecznych w MDK [...] swoim zachowaniem spowodował rezygnację pracodawcy z jego usług, a w ślad za tym odstąpienie od jego udziału w pracach społecznie użytecznych przez Centrum Pracy Socjalnej przy Ośrodku Pomocy Społecznej w C.. To z kolei skutkowało utratą statusu osoby bezrobotnej. Wobec tego pojawia się pytanie, czy w tej sytuacji, organ administracji powołując się na przeszkodę (przesłankę negatywną), wynikającą z art. 11 ust. 2 u.p.s.a, mógł odmówić przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Jak zauważono wcześniej, jeśli negatywne rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku okresowego następuje w oparciu o art. 11 ust. 2 u.p.s. akt ten przybiera znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r , II GSK 745/09,CBOSA). Swoboda ta, czy innymi słowy rzecz ujmując pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania. Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można zazwyczaj wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego. Z kolei granice zewnętrzne uznania mają wynikać wprost z normy (norm) prawa materialnego administracyjnego, na podstawie których podejmowana jest decyzja. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że norma materialnoprawna stanowiąca oparcie dla decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego, której rekonstrukcja uwzględnia postanowienia przepisu art. 38 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.p.s., miałaby następujące brzemiennie ( w pewnym uproszczeniu): zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, przy czym organ może odmówić jego przyznania w przypadku niedotrzymywania postanowień kontraktu socjalnego. Granice zewnętrzne uznania będą wyznaczały dwie podstawowe przesłanki: zaistnienie jednej z okoliczności wskazanych w art. 38 ust. 1, w tym bezrobocie, oraz fakt niedotrzymywania postanowień kontraktu socjalnego. Jak wynika z akt sprawy, w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku okresowego strona była osoba bezrobotną, zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Status ten utraciła w dniu [...] czerwca 2018 r. i odzyskała po upływie 120 dni, a więc [...] grudnia 2018 r. W dacie orzekania przez organ odwoławczy ([...] r.) była formalnie bezrobotna, spełniając tym samym warunek konieczny do przyznania zasiłku. Jeśli chodzi o drugą z tych okoliczności to, zdaniem Sądu, zachodzą istotne wątpliwości co do stanowiska organów orzekających w sprawie, zdaniem których skarżący nie dotrzymał postanowień kontraktu socjalnego. Problem realizacji postanowień kontraktu socjalnego należy widzieć w kontekście formułowanego w art. 4 u.p.s. obowiązku współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej oraz zasady pomocniczości, wynikającej z 2 ust. 1 i 3 ust. 1 u.p.a. Celem pomocy społecznej jest m.in. aktywizacja świadczeniobiorców. Nie chodzi zatem o trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych, ale udzielanie wsparcia po to, aby jak najszybciej był on w stanie samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. Pomoc ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności (subsydiarna redukcja). Jednym z prawnych instrumentów aktywizacji jest kontrakt socjalny, który w przypadku skarżącego wyraźnie temu miał służyć, skoro został on zawarty "w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu" (część I B). Z tych właśnie przyczyn skarżący zobowiązał się do podjęcia i uczestniczenia w pracach społecznie użytecznych. W ocenie Sądu, zważywszy na poczynione wyżej ustalenia, zarzut braku współdziałania z organem pomocy społecznej, polegający na niedotrzymywaniu postanowień kontraktu socjalnego jest w tym przypadku zbyt daleko idący, skoro skarżący kontrakt podpisał, a następnie przystąpił do jego realizacji, natomiast jednostka, do której został skierowany dla realizacji prac społecznie-użytecznych, zrezygnowała z ich wykonywania ze względu na jego "agresywne zachowanie" wobec pracowników. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu przyznaje rację skarżącemu co do tego, że to nie on zrezygnował z prac społecznie-użytecznych, ale zrezygnowano z niego. Zdaniem Sądu, brak jest zatem wystarczających podstaw do tego, aby w tej sytuacji jednoznacznie przyjąć, iż skarżący nie dotrzymał postanowień kontraktu socjalnego, a tym samym, że mamy do czynienia z brakiem jego współdziałania z organem pomocy społecznej. Na tą ocenę nie ma większego wpływu, co wyraźnie wynika z akt postępowania, że skarżący ze względu na roszczeniowa postawę oraz sposób zachowania, prezentowany także w trakcie rozprawy sądowej, jest trudnym klientem pomocy społecznej, jak i organów zatrudnienia (adnotacja urzędowa PUP z [...] r. – akta sprawy administracyjnej, k. 208). Warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia uznaniowego w oparciu o art. 38 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., jak wskazano wyżej, jest zaistnienie jednej z okoliczności wskazującej na brak współdziałania, wymienionych w art. 11 ust. 2 u.p.s. Jeśli zatem okoliczność taka nie zaistniała, a do tego prowadzą rozważania Sądu, to nie było podstaw do odmowy przyznania prawa do zasiłku okresowego. Nawet jeśli okazałoby się, że miało miejsce niedotrzymanie postanowień kontraktu socjalnego i organ mógłby działać w ramach uznania, to i tak, zdaniem Sądu, nie byłby uprawniony do odmowy przyznania świadczenia, ale co najwyżej do jego miarkowania z następujących względów. Dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 art. 4 u.p.s., a także Konstytucji RP. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10 LEX nr 594935, w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. W świetle art. 2 zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.) . W ocenie Sądu, nawet zważywszy na obowiązującą zasadę subsydiarności i współdziałania zainteresowanego z organem pomocy społecznej, jak również naruszenie tej zasady w wyniku niedotrzymywania postanowień kontraktu socjalnego, nie powinno się pozbawiać zupełnie prawa do zasiłku okresowego. Efekt tego, zważywszy na bardzo niski dochód, będzie bowiem taki, że nie będzie on mógł zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych, a tym samym nie zostanie zrealizowany jeden z podstawowych celów pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Trzeba mieć na uwadze także i to, że decyzjami z tej samej daty skarżącemu odmówiono zasiłków celowych na zakup posiłku lub żywności (decyzja nr [...]) oraz zakup odzieży (decyzja nr [...]). Nie budzi wątpliwości, że odmowa przyznania zasiłku okresowego w tym przypadku ma charakter pewnej sankcji, u podstaw (źródeł) której leży naganne zachowanie skarżącego. Natomiast sankcja taka, w myśl zasady proporcjonalności (wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), powinna być stosowana w sposób adekwatny do konkretnej sytuacji. W ocenie Sądu, jeśli organ pomocowy miałby możliwość miarkowania wysokości zasiłku okresowego, to nawet jeśli zachodziła przesłanka negatywna do jego przyznania z art. 11 ust. 2 u.p.s.a., powinien był wyważyć na ile odmowa przyznania świadczenia będzie kolidowała z celami, jakie ustawodawca wiąże z pomocą społeczną oraz zasadą ochrony godności (art. 3 ust. 1 in fine w zw. z art. 30 Konstytucji RP). Nieuwzględnienie tych celów będzie powodowało przekroczenie granic wewnętrznych uznania administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec powyższego, ze względu na naruszenie art. 38 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.