II SA/Gl 645/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. na Starostę [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego p o s t a n a w i a odrzucić skargę . Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r., za pośrednictwem Starosty [...], E. K. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na "decyzję" tegoż organu określającą wartość przekazanego mu gruntu, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, a w szczególności art. 139 powołanej ustawy. Skarżący zawnioskował o zobowiązanie Starosty [...] do ustalenia, zgodnie z powołanym przepisem, opłaty za użytkowanie wieczyste od zwróconej mu w drodze darowizny, uprzednio wywłaszczonej nieruchomości (tj. działki nr 1 k.m. 1, położonej w W. przy ul. [...]), zajętej pod infrastrukturę kolejową. Nadto skarżący wniósł o "umorzenie naliczonego oprocentowania", powstałego z różnicy uiszczonej przez niego opłaty za wieczyste użytkowanie a ustalonej przez organ przedmiotowej opłaty za lata 2006 i 2007. Skarżący zażądał także przekształcenia prawa wieczystego użytkowania zwróconego gruntu w prawo własności, zasądzenia od organu zwrotu kosztów poniesionych przed sądem powszechnym oraz uznania umowy darowizny zawartej w dniu [...] r. w formie aktu notarialnego (Repertoium A nr [...]) za umowę nienazwaną. Wobec niejednoznacznego określenia przedmiotu skargi, Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 19 maja 2014 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania treści skargi poprzez wskazanie numeru i daty wydania zaskarżonego aktu albo czynności, którego skarga dotyczy, ewentualnie, jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania – wskazanie, na czym polega owa bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (tj. wydania jakiego aktu lub dokonania jakiej czynności domaga się skarżący), a w szczególności, czy intencją skarżącego jest zaskarżenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]. Dla dokonania powyższej czynności wyznaczony został termin 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Nadto skarżący pouczony został o treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 53 § 1 p.p.s.a. Odpowiadając na powyższe wezwanie w terminie do tego zakreślonym, skarżący pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. zrelacjonował postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonego gruntu, kwestionując przy tym wysokość naliczonej rocznej opłaty za lata 2006-2008 z tytułu jego wieczystego użytkowania. W konsekwencji skarżący wniósł o zwrot nadpłaconych kwot wraz z należnymi oprocentowaniem, ponawiając jednocześnie żądania przedstawione w skardze. Skarżący dodatkowo w piśmie z dnia 29 maja 2014 r. stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi organu na skargę oświadczył, że żądanie o zwrot kosztów poniesionych przed sądem powszechnym wynika z działania Starosty [...], który błędnie w jego ocenie ustalił roczną opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga jest niedopuszczalna z braku kognicji sądu administracyjnego, bowiem należy do właściwości sądu powszechnego. Kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna. Przy czym sąd odrzuca także skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest wysokość ustalonej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazać należy, że tryb postępowania w zakresie przedmiotowej opłaty uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej zwaną "u.g.n." Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W myśl ustępu 2 tego artykułu użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium rozpoznając ten wniosek wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia takiego (gdyby zostało ono wydane) przysługuje sprzeciw, którego wniesienie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 79 ust. 3, art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n.). Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym. Stanowią dla właściciela (Skarbu Państwa) należność, swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Prawidłowość czynności właściwych organów, podejmowanych w sprawie dotyczącej ustalania, czy też aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Zgodnie z art. 2 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Także w sprawach zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu przed sądem powszechnym, jak również w sprawach umów cywilnoprawnych właściwy jest sąd powszechny. Na marginesie zważyć wypada, że tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 909/10 oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję podjętą z up. Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], którą odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego działki nr 2, 3 i 4, obręb W. (dawna działka nr 1) – w prawo własności. Odnosząc poczynione wyżej spostrzeżenia do poddanej kontroli Sądu skargi stwierdzić należy, że jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. Odnotowania wymaga także fakt, że skargę należałoby także odrzucić (jednakże na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a.) w sytuacji objęcia jej przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej klasyfikację uzupełniającą gruntów dla działki nr 1. W myśl bowiem art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powołany przepis wprowadza zatem zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwym do rozpatrzenia tego odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2 tego przepisu). Oznacza to zatem, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Starosty [....] z dnia [...] r. działającego jako organ pierwszej instancji jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z odwołaniem do organu administracji publicznej wyższego stopnia, tj. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego w K. Tymczasem skarżący przed wniesieniem skargi nie wystąpił z odwołaniem, a zatem nie wyczerpał przysługującego mu w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia. Przy czym zgodnie z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie.