II SA/Gl 647/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w K. na sesji w dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. w dniu [...] r. (Dz.U.Woj.Ś. Nr [...], poz. [...]) i weszła w życie z dniem [...] r. Wojewoda Ś. w ustawowym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże skargą z dnia [...] r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej określonej jako "ustawa" oraz powołanych w uchwale przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała nie zawiera minimum postanowień, które w myśl powołanego przepisu akt taki powinien zawierać. Uchwała ta nie reguluje bowiem materii dotyczącej warunków przyłączania do sieci, technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposobu dokonywania odbioru przyłącza. Stwierdził wobec tego, że Rada Miejska podejmując wskazana uchwałę nie zrealizowała w pełni upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie. Uchwale tej zarzucił ponadto niedopuszczalną w drodze aktu prawa miejscowego modyfikację regulacji ustawowych bądź ich powtarzanie (zawarte w § 3, § 6 pkt 3, § 8, § 9, § 13 ust. 1 i 2, § 19, § 26, § 33 pkt 4, § 36, § 37, § 42, § 43 ust. 2,7, § 46 ust. 3, 4, 5, § 47 oraz w § 50 uchwały). W oparciu o powyższe uznał wobec tego, że przekroczenie delegacji ustawowej, stanowiące istotne naruszenie prawa, winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Wskazał jednocześnie także na nieścisłości zawarte w § 46 ust. 4 w związku z § 49 ust. 4 uchwały, regulujące w ten sam sposób kwestię terminu uiszczenia należności w przypadku zgłoszonej reklamacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. uznała zasadność skargi, a następnie na sesji Rady w dniu [...] r., w uchwale nr [...], przyjęła nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uwzględniający podniesione w skardze zarzuty, a jednocześnie postanowiła, że z chwilą wejścia w życie tej uchwały (po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.) zaskarżona uchwała utraci moc. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Wojewody podtrzymując skargę podniósł, iż zaskarżona uchwała w okresie jej obowiązywania wywoływała skutki prawne, a ponadto oświadczył, że w stosunku do uchwały nr [...] z dnia [...] r. organ nadzoru nie zastosował instytucji rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia pozostaje czy postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe skoro organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżył organ nadzoru podjął uchwałę, na mocy której uchylił wcześniejszą uchwałę w tym przedmiocie, uznając tym samym zasadność skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jednakże warunkiem koniecznym do skorzystania z instytucji procesowej autokontroli organu jest uwzględnienie skargi w całości , a zatem nie tylko uznanie za słuszne zarzutów skargi i wskazanej podstawy prawnej, ale również uznanie wniosku skargi. Zdaniem Sądu Rada Miejska w K. podejmując w dniu [...] r. uchwałę w sprawie przyjęcia nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. nie działała w trybie art. 54 § 3 ppsa, skoro nie wyeliminowała skutków prawnych jakie przyniosła zaskarżona uchwała od chwili jej wejścia w życie, tj. od dnia [...] r. do utraty jej mocy obowiązującej, co nastąpi po upływie określonego w niej terminu i wcześniejszym opublikowaniu w organie promulgacyjnym. Zawarty w skardze wniosek Wojewody Ś. obejmował zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a zatem unicestwienie jej bytu prawnego również pod względem skutków prawnych od chwili wejścia w życie uchwały. Z merytorycznych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przepis ten w ust. 2 stanowi natomiast, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym przykładowo wyliczone w wymienionym przepisie. Zawiera on zatem normy realizujące te prawa i obowiązki i jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na ten bezwzględnie obowiązujący charakter normy prawnej wyrażonej w art. 19 ust. 2 ustawy organ stanowiący gminy, podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu, nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w tym przepisie. Rada gminy zobowiązana jest zatem do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego w materii uznanej przez ustawodawcę za niezbędną dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż w przyjętym regulaminie Rada Miejska w K. nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z powołanego przepisu ustawy. W uchwale tej nie zamieszczono bowiem regulacji, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy, dotyczących warunków przyłączenia do sieci, technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposobu dokonywania odbioru przyłącza. Podjęcie uchwały w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 ustawy zobowiązywało Radę z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej, czyniło niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym lub stanowiących powtórzenie zapisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. oraz innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Akty normatywne o charakterze podustawowym, a takimi są akty prawa miejscowego, nie mają za zadanie zastępować ustaw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, iż uchwała organu gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązujących powszechnie aktach prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 138/02). Jak słusznie stwierdzono w powołanych orzeczeniach należy się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. I tak § 3 uchwały, w zakresie przypisania regulaminowi właściwości do określania zasad oraz warunków zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, stanowi niedopuszczalne powtórzenie postanowień zawartych w art. 1 ustawy. Podobnie w § 13 ust. 1 i § 47 regulaminu, określających sytuacje dopuszczające odcięcie dostawy wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego, powtórzono regulację ustawową zawartą w art. 8 ust. 1 ustawy. W § 19 i § 43 ust. 7 uchwały, odwołujących się do odpowiedzialności karnej za pobieranie wody oraz za korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych bez uprzedniego zawarcia umowy, powtórzono natomiast brzmienie art. 28 ust. 1 i 4 ustawy. W zakresie zaś wskazania podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy z dostawcą ścieków przytoczono zasady wynikające z brzmienia art. 6 ust. 4 i 5 ustawy. Ponadto w § 6 pkt 3, § 26 oraz § 42 i § 46 ust. 4 i 5 zaskarżona uchwała zawiera powtórzenie unormowań zamieszczonych w obowiązującym w dacie uchwalenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257). Co więcej, postanowienia § 27 regulaminu dotyczące odcięcia dopływu wody w razie nieuiszczenia należności przez odbiorcę oraz § 50 określające czas obowiązywania stawek opłat za odprowadzanie ścieków i dostawę wody, stanowią modyfikację regulacji zawartych w przepisach ustawy (odpowiednio w art. 8 ust. 2 i art. 24 ust. 10 ustawy). W § 46 ust. 3 regulaminu przyjęto tymczasem, że fakturę VAT za ścieki odbiorca (omyłkowo wskazano tutaj dostawcę) zobowiązany jest zapłacić w terminie określanym w fakturze, modyfikując tym samym brzmienie § 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. przyjmującego, iż termin określony w fakturze nie może być krótszy niż 14 dni. Zamieszczając natomiast w zaskarżonej uchwale postanowienia określające zakazy dla odbiorcy i dostawcy oraz konsekwencje ich naruszeń (§ 8 i § 9, § 36 i § 37), a także możliwość naliczenia dodatkowych opłat za odbiór ścieków w razie przekroczenia dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń (§ 33 pkt. 4), Rada Miejska w K. uregulowała materię znajdującą się poza zakresem przyznanego jej przez ustawodawcę upoważnienia. Ponadto, jak słusznie zauważył organ nadzoru, w § 46 ust. 4 i § 49 ust. 4 regulaminu dwukrotnie zamieszczone zostały postanowienia odnoszące się do zagadnienia wpływu reklamacji na kwestię wstrzymania obowiązku uiszczenia należności. Reasumując zatem, omówione wyżej uchybienia mające charakter istotnych naruszeń prawa, w szczególności zaś podniesiony na wstępie brak wyczerpania w zaskarżonej uchwale bezwzględnie obowiązującej regulacji wynikającej z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy, a nadto niedopuszczalne przeniesienie uprawnień prawotwórczych, skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Sąd nie orzekł natomiast o tym czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonywana, bowiem instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 maja 2000 r., OPS 1/00, ONSA 2000 r., nr 4, poz. 134), jak również należy mieć również na uwadze, iż na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy K. przyjęła nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a uchwała ta wejdzie w życie – zgodnie z postanowieniami § 24 i § 25 – po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.