II SA/Gl 654/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg J.G. oraz A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na Przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. w J., obowiązek przedstawienia dokumentów dotyczących wykonania bez wymaganego pozwolenia wolnostojących urządzeń technicznych, służących do produkcji masy bitumicznej, tj. maszyny WMB TBA 120/160 U-C marki Beninghoven na działce nr [...] przy ul. [...], m.in. w postaci decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że inwestycja prowadzona była od stycznia do maja 2009 r. i polegała na likwidacji starej maszyny do produkcji mas bitumicznych, przebudowie istniejących fundamentów, budowie nowego fundamentu pod elewator do mączki z montażem nowych urządzeń technicznych. W ocenie organu, taki zakres robót należało kwalifikować jako budowę zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, co wymagało pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 3 tej ustawy. Następnie Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w zakresie modernizacji istniejącej wytwórni mas bitumicznych [...], polegającej na wymianie maszyny podstawowej na nową maszynę WMB TBA 120/160 U-C marki Benninghoven w J. przy ul. [...] ( działka nr [...]). Powyższa decyzja po rozpatrzeniu odwołań właścicieli działek sąsiednich została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 16 listopada 2009 r. Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w J. złożyło wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą :Przebudowa i modernizacja istniejącej wytwórni mas bitumicznych [...], polegająca na wymianie maszyny podstawowej na nową maszynę WMB TBA 120/160 U-C, na działce nr [...] w J. Jako zakres rzeczowy robót wskazano wykonanie fundamentu o wymiarach 1,2 x 1,2 m pod elewator mączki wapiennej, częściową rozbiórkę istniejących stóp fundamentowych i wykonanie w ich miejsce nowych z kotwami montażowymi pod nową wytwórnię oraz montaż nowej maszyny na istniejących fundamentach po starej wytwórni [...]. Nowy fundament i stopy fundamentowe zaznaczono kolorem czerwonym na dołączonej mapie. Następnie w związku z podziałem tejże działki, wnioskodawca zmodyfikował wniosek jako dotyczący działki nr [...] o pow. [...] ha. W toku postępowania sprzeciw przeciwko inwestycji wyrazili Ł. P., K. P., J. G. i A. B. oraz M. K. – K. Do ich zarzutów inwestor ustosunkował się w piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Burmistrza P. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą : "Przebudowa i modernizacja istniejącej wytwórni mas bitumicznych [...], polegająca na wykonaniu robót fundamentowych i wymianie maszyny podstawowej na nową maszynę WMB TBA 120/160 U-C marki Beninghoven na działce nr [...] o pow. [...] ha w J. przy ul. [...]". Jako zakres rzeczowy planowanej inwestycji podano : 1) wykonanie fundamentu pod elewator mączki wapiennej, 2) rozbiórka częściowa istniejących stóp fundamentowych, 3) wykonanie nowych stóp fundamentowych, 4) montaż maszyny WMB TBA 120/160 U-C na istniejących fundamentach po starej wytwórni [...]. Jednocześnie ustalono wysokość obiektu na 28 m, zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu max 5%. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wytwórnia mas bitumicznych istnieje od ponad 30 lat i została zrealizowana na podstawie poprzednio obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą RNMiG w P. Nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urzęd. WRN Nr [...]). Zgodnie z tym planem, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., teren położony był w jednostce oznaczonej symbolem GII-1P – tereny przemysłu – adaptacja wytwórni mas bitumicznych. Stąd też z mocy art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do inwestycji produkcyjnych nie ma zastosowania zasada tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zostały też spełnione pozostałe wymogi ustawowe. Teren planowanej inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej – ul. [...], istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia i nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ( użytek Ba). Nadto, inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Inwestor przedstawił bowiem raport o oddziaływaniu na środowisko oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach... Odnosząc się zaś do uwag stron, organ administracji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone było w trybie legalizacji z art. 48 ustawy – Prawo budowlane w związku z nałożonym na inwestora obowiązkiem przez organ nadzoru budowlanego, zaś określenie szczegółowych rozwiązań technicznych inwestycji nastąpi w projekcie budowlanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji wniosły właścicielki działek sąsiednich: Ł. P., J. G. i A. B., zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 78 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na nieprawidłowo sporządzonej analizie przestrzennej i błędnej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także uchybienie art. 10 i 79 kpa poprzez niepowiadomienie stron o terminie oględzin nieruchomości ( załącznik nr 3 do decyzji ). Odwołujące się zaakcentowały, że sporna inwestycja została już zrealizowana, stanowiąc obcy, rażąco nie pasujący element krajobrazu w stosunku do doliny [...], lasów [...] i otoczenia domów jednorodzinnych. Ich zdaniem, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.. nie odpowiada też zakresem inwestycji przedsięwzięcia objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd o spełnieniu ustawowych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren projektowanej inwestycji przeznaczony był pod przemysł, zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania. W wyniku wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., znowelizowano też z dniem 6 grudnia 2008 r. przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane, co stworzyło możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu badaniu podlega też inwestycja w takim zakresie, w jakim została określona we wniosku, zaś ocena zakresu już wykonanych robót należy do organów nadzoru budowlanego. Przywołane w odwołaniu oględziny, nie miały charakteru środka dowodowego, jako że służyły wyłącznie na użytek opracowania przez uprawnionego architekta analizy przestrzennej. W ocenie organu II instancji, wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dotyczy wyłącznie przedsięwzięcia w postaci instalacji do produkcji mas bitumicznych, a tym samym, przebudowa pozostałych elementów przedmiotowej inwestycji nie wymagała takiej decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że z uwagi na zarzuty stron co do nieprzeprowadzenia oględzin przez organ I instancji, dokonano tej czynności w dniu 23 kwietnia 2010 r. Stąd też mając na uwadze stan prawny i wymagania ustawy oraz przepisów wykonawczych, odwołań nie uwzględniono. Skargi na decyzję organu odwoławczego wniosły w jednym piśmie J. G. i A. B., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 60 i 61 ustawy z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla tejże inwestycji, jako że decyzja Burmistrza P. z dnia [...] r. dotyczyła jedynie modernizacji istniejącej wytwórni mas bitumicznych, polegającej na wymianie maszyny podstawowej. Tymczasem skoro inwestor rozebrał instalację, to w niniejszym postępowaniu nie może być mowy ani o modernizacji, ani o przebudowie wytwórni. W rzeczywistości inwestor wykonał bowiem nową instalację, całkowicie różniącą się parametrami technicznymi od poprzedniej, co wykazano w oparciu o materiał fotograficzny, dołączony do protokołu oględzin, przeprowadzonych przez Kolegium. Stąd też, zdaniem skarżących, organy administracji nie mogły ograniczyć się do twierdzeń wnioskodawcy co do zakresu inwestycji, lecz winny zweryfikować treść wniosku, czy objęty nim obiekt rzeczywiście istnieje, bo w przeciwnym wypadku brak podstaw do jego uwzględnienia. W niniejszej sprawie inwestor mógł zaś jedynie złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji, czego jednak unikał z obawy o konieczność spełnienia bardziej rygorystycznych wymogów. Kwestii tych nie wyjaśniono jednak w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na uchybienie wymogom art. 7, 77 i 78 kpa. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem przeprowadzone oględziny wykazały zakres przedmiotowej inwestycji, polegającej na przebudowie podstawy fundamentowej i zastąpieniu starej maszyny nowocześniejszą o zwiększonej wartości użytkowej, lecz mniej uciążliwej. W toku rozprawy sądowej przedstawiciel inwestora Przed. A Sp. z o.o. wyjaśnił, że wniosek opiewał na modernizację istniejącej wytwórni mas bitumicznych, bowiem nie wszystkie elementy zostały zdemontowane i obejmował taki zakres robót, na które wskazał organ nadzoru budowlanego. Uczestnik postępowania J. K. poparł stanowisko inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są uzasadnione. Prawidłowo bowiem organy administracji dopatrzyły się spełnienia ustawowych wymogów do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że dla wydania decyzji pozytywnej w aktualnym stanie prawnym nie ma znaczenia fakt, że inwestycja została już zrealizowana. W wyniku przywołanego przez organ odwoławczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dniem 6 grudnia 2008 r. dokonano bowiem nowelizacji przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Obecnie zatem inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy już po wszczęciu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Taki przypadek dotyczy też niniejszej sprawy. Powołanym na wstępie postanowieniem PINB z dnia [...] r. nałożono na inwestora w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zakresu zrealizowanych samowolnie robót budowlanych oraz ich kwalifikacji prawnej. W tym względzie wyjaśnić przyjdzie, że postępowanie legalizacyjne składa się z wielu etapów. Jednak do orzeczenia co do skutków samowoli budowlanej władny jest w ostatecznym wyniku organ nadzoru budowlanego. Wyłącznie do uprawnień tego organu należy rozstrzygnięcie o bycie prawnym zrealizowanych robót budowlanych, a w konsekwencji ocena, czy przedłożona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy odpowiada zakresowi rzeczowemu zrealizowanej samowolnie inwestycji. O ile bowiem organy nadzoru budowlanego podejmują działania z urzędu, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora ( art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Wniosek ten winien spełniać wymogi ustawowe z art. 52 ust. 2 ustawy, a więc m.in. zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionej w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżących, organy administracji na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy związane są treścią wniosku inwestora i mogą orzekać jedynie co do rodzaju inwestycji ( zakresu robót budowlanych ), wskazanych we wniosku. W niniejszym postępowaniu brak było zatem podstawy do ustalenia zakresu zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, skoro to organy nadzoru budowlanego uprawnione są do orzekania w tym zakresie. Zatem dopiero w postępowaniu przed PINB w P. możliwe jest rozstrzygnięcie, czy inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy odpowiadającą zakresowi zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. Jednak zauważyć przyjdzie, że treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy odpowiada opisowi robót budowlanych, wskazanych w uzasadnieniu postanowienia PINB z dnia [...] r. Inną kwestią jest kwalifikacja prawna wskazanego we wniosku zakresu rzeczowego inwestycji. W niniejszej sprawie organ I instancji za wnioskiem określił sporną inwestycję jako "Przebudowa i modernizacja istniejącej wytwórni mas bitumicznych, polegająca na wykonaniu robót fundamentowych i wymianie maszyny podstawowej ...". Nadto, precyzyjnie określono zakres rzeczowy robót budowlanych. Zdaniem skarżących, w istocie sporna inwestycja polegała na wykonaniu nowego obiektu ( budowie instalacji ), a nie na modernizacji, skoro poprzedni obiekt zlikwidowano i wykonano nowy o innych gabarytach na nowych fundamentach. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest jedynie o montażu nowej maszyny podstawowej na starych fundamentach i wykonaniu nowych fundamentów pod elewator mączki. Oczywiście, można zgodzić się z zarzutem, że ustawa – Prawo budowlane, w aktualnym stanie prawnym w ogóle nie posługuje się pojęciem "modernizacja". W świetle definicji ustawowych, zawartych w art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy, budowa obejmuje zarówno wykonanie obiektu, jak i jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę, zaś roboty budowlane to budowa oraz przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, a przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, które nie powodują zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Jednak posłużenie się przez organ administracji wadliwą nomenklaturą nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W świetle art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy winna określać rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy terenu. Skoro organ I instancji wymienił precyzyjnie zakres robót budowlanych, to w ten sposób określił rodzaj inwestycji, a ponadto ustalił wysokość obiektu na 28 m oraz wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na maksymalnie 5%. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla tak określonej inwestycji, mają zaś walor wiążący na etapie postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego, który to organ winien rozstrzygnąć, czy zrealizowana samowolnie inwestycja odpowiada tym wymogom co do wysokości i powierzchni zabudowy. Nieuzasadniony jest też zarzut skarżących, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla tejże inwestycji. Burmistrz P. po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 22 obowiązującego wówczas rozp. RM z dnia 9 listopada 2004 r. ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.),, decyzją nr [...] z dnia [...] r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w zakresie modernizacji istniejącej wytwórni mas bitumicznych, polegającego na wymianie maszyny podstawowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w K. decyzją z dnia [...] r., zaś skargi na decyzję ostateczną oddalono na mocy nieprawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/GL 41/10. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ... zapadła w trybie ustawy z dnia 27 stycznia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Ustawa ta w przepisie art. 3 pkt 6, definiuje pojęcie instalacji jako : a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję, czyli wprowadzenie do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji lub energii, takich jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Budowla jako fundamenty pod maszyny i urządzenia ( art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ), z istoty nie może powodować emisji w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stąd też budowa fundamentów nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro ustawa – Prawo ochrony środowiska nie wymagała uzyskania decyzji na użytek sporu o ustalenie warunków zabudowy, zaś z mocy art. 155 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przepisów tej ustawy zobowiązujących podmiot do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego, ani też nie uchybiono wymogom art. 7, 77 i 78 kpa. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji w postępowaniu o ustalenie warunków nie są uprawnione do weryfikowania treści wniosku co do zakresu objętej nim inwestycji. W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że sprzeciw skarżących przeciwko przedmiotowej inwestycji nie mógł odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Podkreślić przyjdzie, że w przypadku inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, poprzednio obowiązującym, co dotyczy niniejszej sprawy, nie ma zastosowania wymóg z pkt 1 przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjątek od zasady tzw. dobrego sąsiedztwa ( art. 61 ust. 2 ustawy ) został wykazany w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Skoro prawidłowo organy stwierdziły zaś spełnienie wymogów z pkt 2 – 5 tego przepisu, to brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma bowiem charakteru uznania administracyjnego i jej celem nie jest kształtowanie ładu przestrzennego, co jest możliwe jedynie w drodze aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.