II SA/Gl 656/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...] nr [...], J. P. i M. P. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa – Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. nieruchomość, stanowiącą działki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 o łącznej pow. 53.889 m2 za cenę 390.467,78 zł. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – celem budowy dzielnicy wczasowo-wypoczynkowej w W. zgodnie z przedłożonym wykazem wywłaszczeniowym oraz decyzją Prezydium WRN w K. z dnia [...] r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej budowy. Wnioskami z dnia 24 sierpnia 2015 r. i z dnia 8 lutego 2016 r. E. K., D. O., B. D., J. M., D. C., I. F., T. P., E. W., A. G., K. P., H. P., J. P., G. P., E. T., J. C., K. C., D. C. i M. K. jako spadkobiercy J. P. i M. P. (co udokumentowano postanowieniami Sądu Rejonowego w C. oraz aktem poświadczenia dziedziczenia), wystąpili do Starosty [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr 7 o pow. 0,1034 ha jako zbędnej na cel wywłaszczenia. W toku postępowania w miejsce zmarłych E. K. i K. C. wstąpili ich spadkobiercy: J. K. oraz H. C., D. C. i R. C. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości (w częściach ułamkowych, odpowiadających ich udziałom w spadku) oraz zobowiązał wnioskodawców do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 3.830,56 zł na rzecz Gminy W. (odpowiednio do posiadanych udziałów) – w terminie 14 dni od ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i 6, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 ust, 1, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) W uzasadnieniu organ administracji podał, że w toku rozprawy administracyjnej i oględzin w dniu [...] r. ustalono, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, porośnięta starym drzewostanem owocowym. Znajduje się poza pasem drogowym ul. [...]. Zatem nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. B., wartość nieruchomości wynosi 113.700 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie po uwzględnieniu demonizacji wynosi zaś 3.830,58 zł jako 1,92% całej wywłaszczonej nieruchomości (kwota 199.509,28 zł po waloryzacji). Kwota odszkodowania po jego waloryzacji jest zatem niższa niż 50% wartości rynkowej nieruchomości. Stąd też wnioskodawcy jako spadkobiercy poprzedniego właściciela zobowiązani są do zwrotu odszkodowania po waloryzacji. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła też przesłanka negatywna z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. [...] nr [...], przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby fizycznej, lecz prawo to rozwiązano na podstawie decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] i wykreślono z księgi wieczystej w dniu [...] r. Obecnie właścicielem nieruchomości jest Gmina W. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], zaś prawo to ujawniono w księdze wieczystej [...]. Taki stan rzeczy wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. Zatem w dniu 1 stycznia 1998 r. jako dacie wejścia w życie ustawy, na nieruchomości nie istniało prawo użytkowania wieczystego i taki stan trwa obecnie. Stąd też zachodziły ustawowe przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina W., zarzucając błędną wykładnię art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Gminy, następcy prawni poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, utracili roszczenie o jej zwrot, a badanie zbędności na cel wywłaszczenia było niepotrzebne, skoro nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej w dniu [...] r. do dnia [...] r. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda podzielił w całości ustalenia faktyczne i pogląd prawny tego organu co do spełnienia przesłanek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie opracowania geodezyjnego stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowiła część tej nieruchomości i powstała z jej podziału. Zdaniem organu odwoławczego, celem unormowania zawartego w art. 229 ustawy, jest ochrona praw rzeczowych osób trzecich (innych niż Skarb Państwa lub gmina) i zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przepis ten należy wykładać celowościowo i systemowo na tle całej regulacji dotyczącej wywłaszczeń. Zatem jeżeli istniejące i ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy, już nie istniało, a także w dacie podejmowania decyzji, taki stan rzeczy nie może stanowić przeszkody prawnej zwrotu nieruchomości. Zatem istotne jest zbadanie przesłanek zwrotu nieruchomości. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, usuwa bowiem przeszkodę z art. 229 ustawy. Ochroną nie jest też objęta gmina, jeżeli nabycie przez nią prawa do nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, gdyż nabycie takie nie jest wynikiem obrotu cywilnoprawnego (vide: uchwała NSA z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt OSK 26/99, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 409/05, z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 651/05, z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09 i z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1566/11). Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Gmina W. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa. Ponawiając dotychczasową argumentację skarżąca zarzuciła, że wykładnia art. 229 ustawy, dokonana przez organ administracji, jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organy obydwu instancji dokonały bowiem prawidłowej wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). Wbrew zarzutom skarżącej, literalna wykładnia tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy prowadziłaby bowiem do sprzecznych i wzajemnie wykluczających się wniosków. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych organów obydwu instancji, poczynionych na podstawie wypisów z ksiąg wieczystych, przywołanych w obydwu decyzjach, że przedmiotowa działka jako część wywłaszczonej (nabytej przez Skarb Państwa na cel wywłaszczenia) nieruchomości w dniu [...] r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby fizycznej i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, lecz decyzją z dnia [...] r. prawo to zostało rozwiązane, a następnie w dniu [...] r. wykreślono je z księgi wieczystej. Zatem w dniu 1 stycznia 1998 r. jako dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242 tej ustawy), na przedmiotowej nieruchomości nie istniało już prawo użytkowania wieczystego. Taki był bowiem skutek prawny jego rozwiązania i wykreślenia z księgi wieczystej. Istotny jest również stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w każdym wypadku stanowi bowiem przeszkodę prawną do jej zwrotu. Decyzja administracyjna o zwrocie takiej nieruchomości byłaby bowiem niewykonalna, a zatem obarczona wadą prawną, skutkującą jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2500/14. Lex nr 2082559). Jednakże w dacie orzekania przez organy administracji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność skarżącej gminy. Nabycie prawa własności nastąpiło na mocy przywołanej wyżej decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca nie jest zaś osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy, a zatem nie korzysta na tej podstawie z ochrony prawnej. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Przepis ten nie stanowi zatem przeszkody prawnej w zwrocie wywłaszczonej części nieruchomości. Stąd też badaniu podlegać winny przesłanki zbędności nieruchomości, określone w art. 136 ust. 3 ustawy. Zebrany materiał dowodowy w postaci oględzin nieruchomości i opracowania geodezyjnego, nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotowa działka nie została w żaden sposób zagospodarowana (zabudowana obiektami wczasowo-wypoczynkowymi) zgodnie z celem wywłaszczenia (nabycia w trybie ustawy z 1958 r., wymienionej w katalogu ustaw w art. 216 ust. 1 ustawy z 1997 r.) i wchodziła w skład nieruchomości, nabytej umową z dnia [...] r. Spełnione zostały zatem ustawowe przesłanki zwrotu części nieruchomości. Brak też podstaw prawnych do kwestionowała rozstrzygnięcia o zwrocie części zwaloryzowanego, obliczonego proporcjonalnie do powierzchni zwróconej działki w stosunku do całej nieruchomości. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej, skutkującej wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). ec