II SA/Gl 656/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi M. A. (A) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/485/2024/3367 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 25 stycznia 2024 r. nr [...]. M. A. (dalej: "skarżąca") w dniu 19.12.2023 r. złożyła wniosek do [...] Centrum Świadczeń Rodzinnych o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem A. K. (ur. [...] r.) wraz z jego orzeczeniem z dnia 08.12.2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 19.10.2023 r. do dnia 31.12.2025 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 25.01.2024r., nr [...] , odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności jej męża, a to stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.ś.r."). Jak zauważył organ I instancji, Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże, pomimo tego wyroku oraz upływu czasu, władza ustawodawcza nadal nie wprowadziła zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zrównujących prawa opiekunów dzieci oraz osób dorosłych. W związku z powyższym do momentu wejścia w życie nowych przepisów, mimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie ma odpowiedniej regulacji prawnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podała, że jej mąż jest po drugim udarze i nastąpiło pogorszenie jego stanu zdrowia. Nie może się nigdzie samodzielnie poruszać z powodu niedowidzenia połowicznego prawostronnego. Ma zaniki pamięci, leczy się w poradni neurologicznej, urologicznej oraz kardiologicznej. Choruje na przewlekły zespół [...] i jest po zabiegu [...]. Decyzją z dnia 22.03.2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/485/2024/3367, Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 25.01.2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), którego skutkiem jest zmiana stanu prawnego, polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec tego z dniem 23 października 2014 r. wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Oparcie decyzji organu I instancji na przesłance wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowi zatem istotne naruszenie prawa materialnego. Jednakże, zdaniem Kolegium, stan zdrowia męża skarżącej jest tego rodzaju, że nie wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sam porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety, spożywa samodzielnie posiłki, tylko na spacery wychodzi ze skarżącą. Jej pomoc sprowadza się do przygotowania posiłków i leków, pomocy w kąpieli oraz rehabilitacji. Z tej przyczyny podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia jest brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub jej niepodejmowaniem, czy też innej formy zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. M. A. wniosła skargę na powyższą decyzję, której zarzuciła bezzasadne ustalenie, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, iż nie występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem. Podała, że w wyniku dalszego pogorszenia się stanu zdrowia jej mąż nie potrafi samodzielnie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, tj. przygotować sobie posiłków, wykąpać się, wyjść z domu, a nawet pójść do toalety. Obecnie ma napady padaczkowe oraz niedowład drugiej kończyny lewej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi, na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa" a nie "ustalenia prawa", konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany wyżej przepis określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do tego świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Stan zdrowia osoby niepełnosprawnej może być bowiem zmienny, stąd i zakres wymaganej opieki oraz możliwości zarobkowe opiekuna mogą zmieniać się w różnych okresach. Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy. Przy czym bez znaczenia jest, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Za zasadne uznać należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, a jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych. Niewątpliwie jednak świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015). Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Nadmienić przyjdzie, że decyzja organu I instancji jako podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia wskazała przesłankę określoną w art. 17b u.ś.r. Organy administracji orzekające w sprawie nie poinformowały skarżącej o braku wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad mężem, czy też innych przesłankach zależnych od skarżącej, które nie zostały przez nią wykazane. Dodatkowo Kolegium, nie wezwało skarżącej do wykazania pogorszenia się stanu zdrowia męża, a w konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono aktualnego stanu faktycznego sprawy. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Równocześnie, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Te obowiązki nie zostały w sprawie zrealizowane zarówno przez organ I, jak również II instancji. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 1344/22). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego na piśmie po wezwaniu organu I instancji skarżąca oświadczyła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Pomaga mu w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych poprzez podawanie leków, przygotowanie posiłków, dbanie o higienę, pomoc w kąpieli, kontrolowanie ciśnienia, umawianie na wizyty lekarskie i uczestniczenie w nich. W trakcie wywiadu środowiskowego również podała, że pomaga mężowi w toalecie porannej, przygotowuje śniadanie i podaje leki, w godzinach przedpołudniowych rehabilituje go, następnie przygotowuje obiad i podaje kolejne leki. Później udaje się z mężem na spacer, przygotowuje kolację i pomaga w myciu. Również pracownik socjalny przeprowadzając wywiad odnotował, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad mężem. Zarówno Kolegium, jak również organ I instancji nie dokonały oceny i nie wykazały, że czynności wykonywane przez skarżącą mogłyby być pogodzone z jej zatrudnieniem, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, bądź inną pracą zarobkową, bez szkody dla jej męża, co oznacza, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia po zebraniu w sposób prawidłowy materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7-10, art. 77, art. 79a, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji dokonają istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, aktualnych na dzień wydania decyzji, czyli stanu zdrowia męża skarżącej, rezygnacji bądź niepodejmowania przez nią zatrudnienia, oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy brakiem jej aktywności zawodowej a sprawowaną opieką, nie naruszając przy tym reguł postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 17 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.). Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.