II SA/Gl 656/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 marca 2025 r. nr SKO.4117.43.2025 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie lokalizacji przyłącza kanalizacji w pasie drogowym drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2025 r., nr SKO.4117.43.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1965r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. N. i J. N. (dalej "odwołujący się") od decyzji Wójta Gminy K. (dalej "organ I instancji") z dnia 30 stycznia 2025 r., znak [...], odmawiającej uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji z dnia 16 lipca 2024 r., znak: [...], w sprawie wyrażenia zgody D. L. (dalej "strona" lub "skarżący") na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej PVC 0 160/4,7 mm SN8 SDR 34 w rurze ochronnej w pasie drogowym drogi publicznej nr [...], działka nr ewid. [...], obręb ewid. Z., do nieruchomości Z. [...], działka nr ewid. [...], obręb Z., uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 19 września 2024 r. B. N. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną przez Wójta Gminy K. z dnia 16 lipca 2024 r. znak: [...], zezwalającą stronie na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej. Decyzja ostateczna wydana została przez organ I instancji na wniosek strony o lokalizację urządzeń w pasie drogowym drogi gminnej. Decyzja oparta została m.in. na postanowieniu Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], upoważniającego stronę do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd. Postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. organ I instancji wznowił na wniosek B. N. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną wydaną z dnia 16 lipca 2024r. znak [...] zezwalającą stronie na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej, a następnie postanowieniem z dnia 29 października 2024 r. odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 16 lipca 2024 r. Pismem z dnia 15 lutego 2025 r. B. i J. N. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Kolegium opisaną na wstępie decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Dokonując oceny materiału dowodowego sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie uznał, że brzmienie punktu 2 postanowienia Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], zastępuje zgodę współwłaścicieli działki tj. B. N. i J. N. na wykonanie przyłącza przez skarżącego. Jego zdaniem pytanie, na które organ I instancji nie udzielił odpowiedzi, ani nie dokonał jakichkolwiek rozważań to kwestia, czy mimo zastępowalności zgody wyrażonej przez Sąd na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, pozbawia to odwołujących się udziału w postępowaniu o wydanie decyzji na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi publicznej nr [...], dz. nr ewid. [...] obręb Z. do części budynku należącego do strony. Organ I instancji w żadnym miejscu swojej decyzji nie wskazał, czy odwołujący się mieli uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją administracyjną tj. czy powinni mieć przymiot strony. Zdaniem Kolegium nie mogło ono rozstrzygnąć sprawy z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. Jak podniósł organ odwoławczy, uzasadnienie decyzji organu I instancji pomimo swojej obszerności, nie rozstrzygnęło o problematyce udziału odwołujących się, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien był szczegółowo rozważyć przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o jej wstrzymanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 355 § 1 i art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący przedstawił argumenty uzasadniające jego sprzeciw. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r, sygn. akt II SA/Gl 656/25 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21; z 27 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 959/21). Sąd ocenia więc jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia przepisu art. 64e p.p.s.a. znajduje potwierdzenie w treści art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, a mianowicie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien więc nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, w konsekwencji czego sprzeciw należało uznać za zasadny, a zaskarżoną decyzję uchylić. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało na naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzez brak odniesienia do rozważań dotyczących problematyki udziału odwołujących się bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zastrzeżenia Kolegium dotyczyły więc treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie dotyczyły braków postępowania dowodowego, których zakres powodował konieczność jej uchylenia. Kolegium nie wskazało precyzyjnie jakich ustaleń powinien dokonać organ I instancji w celu istotnego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy jest nie tylko organem kontrolnym, ale i organem merytorycznym. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały istotne braki postępowania dowodowego uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Kolegium miało możliwość dokonania samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy i dokonania jego subsumpcji do norm prawa, w tym rozstrzygnięcia problemu prawnego dotyczącego przymiotu stron odwołujących się w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 723/24, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W ocenie Sądu, poprzez arbitralne uznanie, że zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył również zasadę wynikającą z treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tych względów oraz na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań przedstawionych powyżej. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt drugi wyroku), obejmujących wpis od sprzeciwu, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.