II SA/Gl 672/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r. [...] S.A. w W. powołując się na treść art. 29, 30 i 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) poinformowała o zamiarze wykonania w dniu [...] r. na działce nr [...] w G. przy ul. [...] montażu urządzenia reklamowego typu [...] strefa wiatru nie związanego trwale z gruntem. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, Prezydent Miasta G. wniósł sprzeciw do zamiaru realizacji objętych w/w zgłoszeniem robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji powołując się na dołączony do zgłoszenia projekt techniczny objętego nim urządzenia reklamowego stwierdził, że stanowi ono budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której wzniesienie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu zakres robót obejmujący montaż konstrukcji i wykonanie niezbędnych robót ziemnych nie stanowi robót budowlanych polegających na instalacji tablic i urządzeń reklamowych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przesądza o tym fakt trwałego powiązania tego urządzenia z gruntem, o czym świadczy konieczność wykonania fundamentu pod to urządzenie i związane z tym roboty ziemne, niezależnie czy fundament zostanie wykonany w zakładzie prefabrykacji, czy na miejscu. W odwołaniu od tej decyzji [...] S.A. wniosła o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 7 i 107 § 1 kpa oraz art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuciła, że wbrew stanowisku organu orzekającego objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, gdyż może być od niego oddzielone "przez proste jego podniesienie bez jakichkolwiek skutków ubocznych dla samego urządzenia jak i podłoża", na którym zostanie posadowione. Nadto, zdaniem odwołującej się, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dla przyjętego w tym przepisie trybu zgłoszeniowego nie ma istotnego znaczenia ani fakt ewentualnego trwałego związania z gruntem, ani też wielkość urządzenia reklamowego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa stwierdzono, że organ I instancji nie wskazał w oparciu o jakie dowody ustalił, że objęte postępowaniem urządzenie będzie trwale związane z gruntem. Wojewoda S. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że realizacja zgłoszonego urządzenia reklamowego nie polega wyłącznie na instalowaniu tablicy reklamowej, gdyż takie roboty budowlane mogą być przeprowadzone wyłącznie na już istniejących obiektach budowlanych. W rozpatrywanym przypadku należy natomiast wykonać niezbędne roboty ziemne polegające na wykonaniu lub ustawieniu fundamentu oraz montażu konstrukcji nośnej. Niezależnie czy fundament ten będzie wykonany w zakładzie prefabrykacji, czy na miejscu, należy przygotować pod niego odpowiednie podłoże, żeby z nim współpracowało i przyjmowało przenoszone przez fundament obciążenia. Przesądza to zaś o trwałym związaniu urządzenia z gruntem i wyklucza jego wykonanie w oparciu o zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego [...] S.A. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania podtrzymała w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła Wojewodzie S. naruszenie treści art. 35 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na jego uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła, gdyż została zdaniem Sądu wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do jej końcowego rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę stanowiska stron oraz treść art. 3 pkt 3, 6 i 7, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane miały polegać na instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 tego aktu prawnego. Właśnie ta zasadnicza kwestia nie została zdaniem Sądu w dotychczasowym postępowaniu należycie wyjaśniona. W tej zaś sytuacji nie można odeprzeć też zarzutu skarżącej wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że objęte zgłoszeniem wolnostojące urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko wówczas w świetle treści art. 1 tego aktu prawnego podlega ono jego regulacjom. Jego powstanie (realizacja) może zatem nastąpić jedynie w następstwie wykonania określonych robót budowlanych. Rodzaj robót budowlanych został zaś określony w art. 3 pkt 7 omawianego aktu prawnego. W świetle treści tego przepisu (w zw. z art. 3 pkt 6) instalowanie, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, można zaliczyć zdaniem Sądu jedynie do montażu. Brak jest bowiem zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że na gruncie omawianej ustawy funkcjonują objęte jej regulacjami roboty budowlane, które nie podlegałyby kwalifikacji z punktu widzenia treści jej art. 3 pkt 7. To prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest szczególnym rodzajem (jednym z możliwych) montażu o jakim mowa w art. 3 pkt 7. Ponieważ Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "instalowanie" (ani też pojęcia "montażu") to zasadne wydaje się zdaniem Sądu odwołanie się w tym względzie do słownika języka polskiego, zgodnie z którym (zobacz np. Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć: 1) zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego, 2) urządzanie, umieszczanie kogoś (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik tom II str. 209). Zarówno pojęcie instalowania jak i montażu odnosi się zatem do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje pewien nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt Prawa budowlanego i niniejszej sprawy należy zdaniem Sądu stwierdzić, że w wyniku czynności instalowania ma powstać obiekt budowlany. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie zgłoszone roboty budowlane mają polegać na instalowaniu (montażu), w wyniku którego powstanie opisana w tym zgłoszeniu wolnostojąca tablica reklamowa. Zdaniem Sądu przesądzające w tym względzie znaczenie ma ustalenie czy przedmiotowe urządzenie ma powstać w wyniku złożenia go z kilku osobnych części, w następstwie ich połączenia (montażu), co jednocześnie przesądza o tym, iż może być również zlikwidowane przez rozłączenie (rozmontowanie, rozinstalowanie) tych połączonych w wyniku montażu-instalowania części, bez ich uszkodzenia i np. zainstalowane ponownie w innym miejscu. W konsekwencji zasadne jest też twierdzenie skarżącej, iż słowo "instalować" definiuje pewien sposób, rodzaj działania nie zaś jego miejsce. Z tego też względu zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska organu odwoławczego, że przez instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć tylko roboty budowlane wykonywane na istniejącym już obiekcie budowlanym. Wydaje się, że gdyby taka była wola prawodawcy, to by to wyraźnie zaznaczył, tak jak to uczynił w art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 ustawy. Nadto niecelowym byłoby wówczas unormowanie zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 6, wystarczyłoby unormowanie z art. 29 ust. 2 pkt 15 (z ewentualnym dodatkowym wymienieniem robót o jakich mowa w pkt 6). Przy wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy mieć też na uwadze zmianę tego aktu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 726), w następstwie której odstąpiono od wcześniejszego uregulowania, zawartego w art. 29 ust. 2 pkt 2 tekstu pierwotnego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych. Nie może ulegać zatem zdaniem Sądu wątpliwości, że intencją prawodawcy było pewne odformalizowanie procedury, w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, usytuowanych na terenie zabudowanym. Odformalizowanie to polegało na tym, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono co do zasady instalowanie urządzeń reklamowych niezależnie od tego czy są one wykonane na istniejących obiektach budowlanych. Na takie intencje prawodawcy zwracano też wielokrotnie uwagę w orzecznictwie sądowym (zobacz np. wyrok NSA z dnia 19.12.2000 r. sygn. akt II SA/PO 1799/99 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 2269/03). Zdaniem Sądu przedmiotowe odformalizowanie dotyczy jednak jedynie urządzeń reklamowych, które powstają w wyniku robót budowlanych polegających na instalowaniu, a nie jak to zdaje się wynikać z treści w/w wyroków oraz z wyroków powołanych w skardze, wszystkich urządzeń reklamowych (zobacz też w tym względzie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16.01.2006 r. sygn. II SA/Gl 252/05 oraz z dnia 3.12.2007 r. sygn. akt II SA/Gl 521/07). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgłoszenie sprzeciwu byłoby zasadne jedynie w sytuacji gdyby ustalono, że sporne urządzenie reklamowe powstanie w wyniku budowy a nie w wyniku instalacji w wyżej przedstawionym rozumieniu. Wbrew stanowisku organów obu instancji ma w tym względzie istotne znaczenie sposób wykonania postumentu w postaci stopy o kształcie ostrosłupa ściętego o podstawie kwadratu o wymiarach [...] z [...] m i wysokości [...] m wylewanej z betonu Ø [...] i zbrojonej drutami stalowymi, do której ma być przykotwiczony słup nośny z tablicą reklamową (ekranem). Zdaniem Sądu gdyby stopa ta była przywożona (dostarczona) na miejsce posadowienia urządzenia reklamowego jako osobny gotowy element i tam jedynie ułożona na poziomie terenu (bez zagłębienia), na wcześniej przygotowanym miejscu, to całe urządzenie powstawałoby w wyniku instalacji a nie jako wynik budowy. Istniałaby bowiem możliwość odłączenia tej stopy od podłoża, czyli rozinstalowania (rozmontowania) całego urządzenia bez jego istotnego uszkodzenia. Zdaniem Sądu odmienna konstatacja nie może wynikać tylko z potrzeby naturalnego utwardzenia gruntu na którym stopa ma być położona. Takie utwardzenie nie przesądza bowiem o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem. Przy przyjęciu stanowiska organów za trwale związane z gruntem należałoby bowiem uznać tymczasowe obiekty kontenerowe przewidziane do przeniesienia w inne miejsce zlokalizowane na rodzimym gruncie (nawet wcześniej częściowo naturalnie utwardzonym). W świetle powyższych uwag należy zważyć, że z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego, nie wynika w dostateczny sposób ta newralgiczna zdaniem Sądu okoliczność co do sposobu wykonania wymienionej tam stopy fundamentowej. Zawarte tam stwierdzenie, że będzie ona wylewana z betonu wskazywałoby ewentualnie, że dojdzie do tego w miejscu usytuowania spornego urządzenia reklamowego. Gdyby tak było w istocie to wykluczałoby to zdaniem Sądu przyjęcie, że mamy do czynienia z instalowaniem urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wątpliwość tę wyjaśni organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązując inwestora do uzupełnienia w tym względzie braków zgłoszenia i dołączonego do niego projektu w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, pod rygorem przyjęcia, że do wykonania betonowego postumentu dojdzie na miejscu jego posadowienia, co jak już stwierdzono, wykluczałoby przyjęcie instalacji urządzenia reklamowego i uzasadniałoby zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Gdyby zaś w następstwie uzupełnienia postępowania dowodowego ustalono, że przedmiotowy postument będzie jedynie na miejscu posadowienia instalowany to będą podstawy do przyjęcia, że i całe urządzenie będzie podlegało trybowi zgłoszeniowemu na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa oraz w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 1 zaś w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy. W związku z treścią skargi należy jeszcze stwierdzić, że wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 35 § 3 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a.