II SA/Gl 672/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] M.P. właściciel nieruchomości przy ul. [...] w C. (dalej zwany skarżącym) wniósł skargę na działanie organów administracji publicznej, które w jego ocenie nie podejmowały czynności w związku ze sprawą prowadzonej bez wymaganych zezwoleń, przez właściciela firmy "[...]" A.H., działalności gospodarczej polegającej na recyklingu pojazdów i skupie złomu, zlokalizowanej na nieruchomości sąsiedniej (C. ul. [...]). Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] wniosek skarżącego został przekazany Prezydentowi Miasta C., który wszczął postępowanie w sprawie zagospodarowania terenu położonego przy ul. [...]. M.P. pismem skierowanym do Prezydenta Miasta C. z dnia [...] wniósł o sprawdzenie, czy na terenie ww. nieruchomości A.H. doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Skarżący żądał, aby w przypadku potwierdzenia faktu zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwanej dalej: ustawą p.z.p.) "wstrzymać użytkowanie terenu". W dniu [...] organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin w zakresie sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki i ustalił, iż jest ona cała utwardzona (częściowo tłuczniem, a częściowo chodnikiem betonowym) oraz jest zabudowana budynkiem gospodarczym i wiatą. Na działce znajdowała się także waga najazdowa. Na nieruchomości jest składowany złom bezpośrednio na utwardzonej powierzchni lub też w kontenerach. W toku postępowania ustalono, iż sprawa legalności budynków i budowli znajdujących się na działce A.H. pozostaje przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB). Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...] ([...]) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku dotyczącego zmiany zagospodarowania terenu położonego w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organu I instancji wskazano, iż wobec wykonania utwardzenia części działki w [...] brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy p.z.p. do stanu powstałego przed dniem jej wejścia w życie. Od decyzji odwołanie wniósł M.P., w którym zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 107 kodeksu postępowania administracyjnego i zażądał jej uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. M.P. podkreślił, iż w chwili zakupu nieruchomości przez A.H. znajdował się na niej tylko budynek mieszkalny oraz garaż i wskazywał, że w latach [...] na nieruchomości powstawały kolejne nielegalne budynki gospodarcze. Skarżący podkreślał, iż zostały wydane decyzje nakazujące rozbiórkę wiaty i wagi najazdowej oraz wskazywał na to, iż toczy się postępowanie w prawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu I instancji podkreślając, iż wszczęte postępowanie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu nieruchomości położonej przy ulicy [...] polegającej na samowolnym wybudowaniu: budynku gospodarczego z funkcją usługową, fundamentu pod wagę najazdową oraz wiaty. Wskazano, iż przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie wybudowania tych obiektów bez wymaganego pozwolenia. Odnosząc się do kwestii utwardzenia przedmiotowej działki podano, iż powyższe miało miejsce w latach [...], a zatem z uwagi na to, że obowiązujące wówczas przepisy prawa budowlanego nie przewidywały konieczności zgłaszania utwardzania powierzchni działek budowlanych wskazano, iż brak jest podstaw do zastosowania regulacji zawartej w art. 59 ust. 3 ustawy p.z.p. zgodnie z wnioskiem skarżącego. Na decyzję SKO w C. skargę do sądu administracyjnego złożył M.P., który szeroko opisując dotychczasowy stan sprawy wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji podając, iż w jego ocenie na nieruchomości przy ulicy [...] doszło do bezprawnej zmiany zagospodarowania terenu, a na dowód zmian jakie zaszły w latach [...] wskazywał na załączoną dokumentację fotograficzną. Skarżący wywodził w związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 59 ustawy p.z.p. i podawał, że jego główny zarzut polega na tym, iż teren przedmiotowej nieruchomości jest wykorzystywany jako przemysłowy, a zagospodarowanie terenu całej bez wyjątku okolicy ma charakter zabudowy jednorodzinnej, bez funkcji przemysłowej. Zdaniem skarżącego oznacza to, iż A.H. dokonał na obszarze dla którego brak jest planu miejscowego, zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez decyzji o warunkach zabudowy, czym naruszył zapis art. 59 ust. 2 ustawy p.z.p. W odpowiedzi na skargę SKO w C. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz podkreśliło, iż nie twierdziło, wbrew temu co podaje skarżący, że na przedmiotowej nieruchomości nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i dodatkowo wyjaśniał, że aktualnie działka A.H. jest wysypana żużlem, który nie jest związany żadnym materiałem, a część działki jest wyłożona płytami betonowymi. Skarżący nie potrafił wskazać czy płyty są związane ze sobą, podkreślił jednak, iż częściowe wyłożenie działki płytami betonowymi miało miejsce w latach [...]. Skarżący potwierdził także, iż jest mu znana decyzja PINB na mocy której postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia terenu na działce A.H. zostało umorzone oraz podkreślił, że nie potrafi wskazać, czy składał od tej decyzji odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 p.p.s.a. Dodać także należy, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II GSK 164/05, (vide ONSA i WSA Nr 2/2006, poz. 45, celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., nie jest jednak ustalenie stanu faktycznego w sprawie (sprzeciwia się temu funkcja kasacyjna sądu), lecz ocena, czy orzekające organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej i czy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie częściowe potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany był rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję. W ocenie Sądu wymogów powyższych organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające jednoznaczną merytoryczną ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uznaje zarzuty skargi co do nie wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy za częściowo zasadne. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż dla terenu przy ul. [...] w C. brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż każdy przejaw działalności inwestycyjnej, bez względu na okoliczność, czy dla takiej inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też wystarczające jest zgłoszenie, konieczne jest wcześniejsze uzyskanie warunków zabudowy. Sporne i nie wyjaśnione jest natomiast w ocenie Sądu kiedy na działce A.H. doszło do zmian i jaki charakter one miały. Powodem umorzenia postępowania w sprawie była okoliczność wykonania przez A.H. utwardzenia przedmiotowej działki przed wejściem w życie ustawy p.z.p oraz ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. zmieniającej przepisy prawa budowlanego, a wprowadzającej obowiązek zgłaszania właściwemu organowi wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Skarżący na rozprawie wskazał, iż utwardzenie części działki płytami betonowymi miało miejsce w latach [...], a to w ocenie Sądu oznacza, co najmniej konieczność zweryfikowania powyższego przez organ administracji. W przypadku ustalenia, iż nawet część przedmiotowej działki zmieniła przeznaczenie (została utwardzona lub miała miejsce modyfikacja wcześniejszego utwardzenia, po wejściu w życie ustawy p.z.p) należy rozważyć zasadność wniosku skarżącego. Poza czasookresem dokonanego utwardzenia działki jednoznacznego wyjaśnienia wymaga także zastosowana technologia użyta do utwardzania oraz sposób związania płyt betonowych pomiędzy sobą i gruntem. Dopiero po uprzednim zbadaniu tych okoliczności będzie możliwe dokonanie ewentualnej subsumcji przepisu art. 59 ustawy p.z.p. uznające, iż stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej wyrażonej tym przepisem. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Ustawodawca zakłada, że gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy to każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy, przy czym przepis art. 59 ust. 2 p.z.p. expressis verbis rozstrzyga, iż takiej zmiany zagospodarowania terenu nie można zawężać jedynie do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę przewidzianego ustawą Prawo budowlane. Należy zatem przyjąć, że ustalenia warunków zabudowy wymagają roboty budowlane powodujące zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia, a jedyny wyjątek stanowi tymczasowe zagospodarowanie terenu polegające na jednorazowej zmianie trwającej do roku (patrz wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1069/06, niepublikowany, por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006, s. 465n). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, iż decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi surogatu planu miejscowego, ani też go nie zastępuje, a jedynie potwierdza legalność zamierzenia inwestycyjnego, ale przede wszystkim wyjaśnia, czy inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w bliskim sąsiedztwie i czy harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania pobliskich terenów. Z przekazanych akt sprawy wynika, że dla przedmiotowej działki A.H. nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem organ orzekający w sprawie uprawniony jest (przy spełnieniu wszystkich przesłanek) do podjęcia odpowiednich kroków w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Powyższa regulacja zawiera dwie sankcje w przypadku dokonanej zmiany zagospodarowania terenu bez posiadania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, iż przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek którymi organ administracji winien się kierować przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zatem należy przyjąć, iż jedną z przesłanek będzie słuszny interes obywatela (art. 7 Kpa). Ponadto zauważyć przyjdzie, iż różny jest cel wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 - ustalenie warunków zabudowy, pkt 2 - zaprzestanie działań sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu. Jeżeli strona nie ubiega się o wydanie warunków zabudowy, czyli organ nie może zająć stanowiska wobec zamierzenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy, należy przywrócić pierwotne zagospodarowanie terenu. Wybór musi być racjonalny i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podjęcie decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 oznacza chęć określenia warunków, na jakich dokonana (lub dokonywana) zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (przez ustalenie warunków zabudowy). Wydanie zaś decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 opiera się na założeniu, że podejmowane przez zainteresowanego działania są niedopuszczalne. Przyczyny wydania jednej albo drugiej decyzji zależą od stopnia dezaprobaty organu dla przeprowadzonego zamierzenia (zob. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, s. 477). Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w rozważaniach organów administracji brak jednoznacznego odniesienia do kwestii ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu, a który to zarzut podnosił skarżący w toku postępowania. Wobec braku określenia "zmiany zagospodarowania terenu" w obowiązującym porządku prawnym, istnieje konieczność odniesienia się do wiedzy pozaprawnej i dokonania w przedmiotowym stanie faktycznym oceny pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sytuacji nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która to obliguje do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktyczno-prawnego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji publicznej wydające rozstrzygnięcie nie dokonały ustaleń pozwalających na jednoznaczne wskazanie tego, czy wykonanie przedmiotowego utwardzenia stanowi ewentualnie zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ww. ustawy. W ocenie Sądu organy administracji nie odniosły się do twierdzeń skarżącego, który wskazywał nie tylko na fakt trwania permanentnie opisywanego stanu na działce A.H., ale również i do twierdzeń, iż zmiany te nie mają charakteru stałego, spetryfikowanego przed 2003 r., lecz są dynamiczne, na co wskazuje twierdzenie o utwardzeniu części działki płytami w latach [...]. Zatem decyzja umarzająca postępowanie jest w ocenie Sądu przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w tym szczegółowo ustali kiedy i w jakim zakresie dochodziło do zmian w zagospodarowaniu przedmiotowej działki i w zależności od wyniku poczynionych ustaleń podejmie prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniając ocenę dokonaną przez Sąd. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.