II SA/Gl 673/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik,, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zespołu budynków "C3" obejmujący po dwa budynki wielorodzinne z garażami podziemnymi w ramach zabudowy wielorodzinnej "Z" III etap osiedla [...] w M. i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych oraz nakładająca na inwestora – "B" Sp. z o.o. w K., obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia 12 lutego 2015 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., Wspólnota Mieszkaniowa "A" wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jako przesłankę wznowieniową wnioskodawca wskazał okoliczność, iż jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta G. działając na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego podnosząc, że wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa "A" nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] ze względu na fakt, że działki będące we władaniu Wspólnoty nie znajdują się w strefie oddziaływania obiektu i w żadnym miejscu nie występuje styczność lub przyległość pomiędzy działkami Wspólnoty i inwestora (odległość pomiędzy działkami [...] Wspólnoty Mieszkaniowej "A", a działką [...] inwestora wynosi około 63 m). W ocenie organu I instancji, także przywołane we wniosku o wznowienie postępowanie cywilne w sprawie ustanowienia dodatkowej drogi koniecznej dla działki [...] przez teren należący do Wspólnoty, złożony w Sądzie Rejonowym w M. przez poprzedniego inwestora, nie może zostać uznane za wykazanie interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu, ani też przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Ustalono również, że wnioskująca Wspólnota nie została uznana za stronę postępowania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wskazano także, że przed organem administracji architektoniczno – budowlanej toczyło się już postępowanie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "A" wszczęte w oparciu o zapisy art. 145 §1 pkt 4 kpa, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta M. nr [...] z dnia [...] r. W trakcie tego postępowania wykazano m.in. brak wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ustawy Prawo budowlane, które mogłoby skutkować uznaniem interesu prawnego Wspólnoty, w zakresie wznowienia postępowania w sprawie. Postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...] umarzającą postępowanie wznowieniowe organu pierwszej instancji. W zażaleniu na to postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa "A" w M. wnosząc o jego uchylenie podniosła, że po pierwsze zostało ono wydane z naruszeniem terminu do załatwienia sprawy, a strona nie została powiadomiona o ewentualnych przyczynach naruszenia tego terminu, ponadto stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i nie powiadomiono jej o zakończeniu jego zbierania. Zarzucono także wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa przez określenie stron postępowania na podstawie art. 28 Prawa Budowlanego, zamiast w oparciu o art. 28 kpa. Błędnie przyjęto także określenie obszaru oddziaływania wskazując, że w sprawach o legalizację samowoli budowlanej ustala się ten obszar w oparciu o art. 28 kpa , a ponadto niewłaściwie zastosowano kryterium obszaru oddziaływania jedynie na podstawie przylegania działek, co jest niezgodne z obowiązującym prawem. Wreszcie podniesiono, że w sprawie nie wyjaśniono wielu aspektów sprawy, przez co naruszono art. 7, 8, 10 i 77 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił tego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...]. Organ II instancji na wstępie przywołał ogólną regulację dotyczącą postępowania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz wskazał na rozbieżności jakie wywołuje kwestia możliwości badania legitymacji podmiotu wnoszącego żądanie wznowienia postępowania, wówczas gdy taki podmiot powołuje się na występowanie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w kontekście momentu badania legitymacji podmiotu do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ przywołał w tym zakresie orzeczenia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2008 roku (II SA/Kr 828/07), oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r. (II OSK 23/08) i z dnia 30 czerwca 2011 r., (II OSK 1158/10, ), z dnia 27 stycznia 2009 r., (II OSK 23/08 ), z dnia 30 kwietnia 2010 r., (I OSK 938/09) , z dnia 16 lutego 2010 r., (II OSK 3 59/09). Organ odwoławczy wskazał, że analizując podstawy wniosku zbadał treść decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto akta sprawy w kontekście dochowania przez wnioskodawcę terminu do jego wniesienia oraz ustalenia kręgu stron postępowania, którego wznowienia domaga się wnioskodawca. Z samej treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że "B" sp. z o.o. była inwestorem zespołu budynków "C3". Obiekt ten inwestor wybudował z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, co spowodowało wszczęcie i prowadzenie wobec niego postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zakończonego wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzającej inwestorowi projekt zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, podmiotem, który może być adresatem nakazów określonych w art. 51 Prawa budowlanego, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego. Tym samym, skierowanie przedmiotowej decyzji do spółki "B" wiązało się ze statusem inwestora, jaki charakteryzował spółkę. Tymczasem Wspólnocie Mieszkaniowej "A" nie mógł przysługiwać status strony toczącego się postępowania. Stroną stosownie do art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, opubl. Lex nr 47898). Organ wskazał, że wnioskodawczyni wywodziła swój interes prawny z art. 145 §1 Kodeksu cywilnego, w jej ocenie działka pozostająca w jej władaniu znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ dostęp inwestycji do drogi publicznej planowany jest poprzez teren wspólnoty. Należy zauważyć, że powołany przez wnioskodawczynię zarzut planowania przez inwestora ustanowienia w drodze powództwa cywilnego służebności przechodu przez działkę wspólnoty mieszkaniowej odnosi się do czasu przyszłego. Kwestia ta nie ma jednak w niniejszej sprawie istotnego znaczenia, nawet bowiem gdyby uznać, że prawo przejazdu przez nieruchomość wnioskodawczyni faktycznie przysługuje inwestorowi (co w świetle akt sprawy nie ma miejsca), nie oznaczałoby to, że wykazała ona w złożonym wniosku swój interes prawny. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 51 Prawa budowlanego, osoba obciążona służebnością drogi koniecznej, mogłaby uzyskać status strony tylko w takim wypadku, gdyby znajdowała się w strefie oddziaływania samej inwestycji jako budowy. W żadnym innym wypadku, prawo obligacyjne nie stanowi podstawy dla wywodzenia interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego obiektu budowlanego wzniesionego na odległym gruncie. Organ podniósł, że działka nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej w żadnym miejscu nie styka się z działką nr [...] należącą do inwestora, odległość pomiędzy nimi wynosi 63 metry. Ponadto działki te oddzielone są na całej długości działką nr [...]. Jak zatem wynika z powyższego, już z samej treści pisma przedłożonego przez wnioskodawczynię wynika, że nie wykazała ona interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt zamienny. Tym samym, organ, zgodnie z powołaną wyżej linią orzeczniczą, zobligowany był wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu, zaistnienie opisanej wyżej okoliczności braku legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania, wyłącza co do zasady konieczność badania pozostałych przesłanek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Mając jednak świadomość opisanych wyżej rozbieżności w orzecznictwie, organ zweryfikował również kwestię dochowania przez wnioskodawczynię terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i wskazał, że wnioskodawczyni, jako moment dowiedzenia się przez nią o decyzji wydanej w sprawie wskazuje moment doręczenia jej pisma Prezydenta Miasta M. z dnia [...] roku w dniu [...] roku, którym w ramach udostępnienia informacji publicznej, przekazano wnioskodawczyni decyzję nr [...] z dnia [...] roku PINB w M. Organ zbadał treść powyższego pisma i ustalił, że zostało ono doręczone Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 14 stycznia 2015 roku, Wnioskodawczyni złożyła podanie w dniu 13 lutego 2015 roku (data stempla pocztowego). Ponieważ w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, aby wnioskodawczyni mogła dowiedzieć się o zapadłej w sprawie decyzji wcześniej tut. organ uznał, że wnioskodawczyni wykazała dochowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 k.p.a. Organ zauważył, że zarzut braku udziału wnioskodawczyni w postępowaniu zakończonym wydaniem nakazu rozbiórki, był przez nią podniesiony już w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2015 roku, sygn. akt II SA/Gl 1142/14, który oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, którą uchylił on, wydaną w trybie wznowieniowym, decyzję z dnia [...] roku, Nr [...] Prezydenta Miasta M., o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] roku Prezydenta Miasta M. o pozwoleniu na budowę zespołu budynków "C3" obejmujących po 2 budynki wielorodzinne z garażami podziemnymi w ramach zespołu zabudowy wielorodzinnej "Z" III - etap osiedla [...] w M. i umorzył postępowanie wznowieniowe organu pierwszej instancji. We wskazanym orzeczeniu WSA w Gliwicach wskazał, że: "W ocenie składu orzekającego nie mogło dojść również do wznowienia z innych podnoszonych przez skarżącą przyczyn, czyli pojawienia się nowych okoliczności sprawy nieznanych organowi w trakcie wydawania decyzji. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, Wspólnota nie wykazała swego interesu prawnego w zakresie wznowienia postępowania w sprawie. Bez wątpienia za taki nie można uznać wszczętego postępowania cywilnego w sprawie drogi koniecznej, które zresztą zostało zakończone (bez konieczności ingerowania w prawo własności skarżącej) przed rozprawą sądowoadministracyjną. A ustalenia w zakresie przymiotu strony po stronie Wspólnoty (choć w istocie były zbędne) winny również skutkować odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wspólnota Mieszkaniowa "A" w M. wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Uzasadnienie skargi w głównej mierze opierało się na kwestionowaniu przyjętej przez organ definicji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Skarżący przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OSK 1865/04 wskazał, że ustawodawca wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyłał wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Zatem jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. I nie ma przy tym znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Zdaniem skarżącego, planowanie przeprowadzenia drogi dojazdowej oraz instalacji niezbędnych do funkcjonowania obiektu przez teren Wspólnoty w sposób niewątpliwy wpływa na zagospodarowanie działki, a dokonanie przez organy zawężenie definicji wyłącznie do kryterium bezpośredniego przylegania działek jest błędne. Wreszcie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że organ nie odniósł się w swym postanowieniu do uchybień podnoszonych przez Wspólnotę w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając za wyczerpujące wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w pełni podtrzymując zajęte tam stanowisko. Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się do kwestii przekroczenia terminu do załatwienia przez organ I instancji wniosku o wznowienie postępowania organ wskazał że w sprawie nie doszło do naruszenia ustawowych terminów do jej załatwienia, bowiem skarżąca Wspólnota złożyła wniosek w dniu 17 lutego 2015r., natomiast organ pierwszej instancji wydał postanowienie w dniu [...] r. Organ zwrócił także uwagę, że postanowienie zostało skierowane przez organ I instancji na inny adres niż ten który został wskazany przez Wspólnotę, czym naruszono art. 41 §1 kpa jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania odwoławczego, ponieważ zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru postanowienie to zostało doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej, która w terminie złożyła zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jak nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z mocy art. 149 § 3 kpa, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy żądanie pochodzi od podmiotu, nielegitymującego się własnym interesem prawnym i należy ją ograniczyć do przypadków oczywistych (niewątpliwych). Zdaniem składu orzekającego, taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego co do zasady krąg stron reguluje art. 28 kpa, jako że przywołany w skardze przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zawiera definicję strony wyłącznie na użytek postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc postępowania, prowadzonego przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. Jednak definicja z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w istocie zawęża krąg stron w stosunku do treści art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje wyłącznie na żądanie strony. Jak wyjaśniono w literaturze, interes musi być osobisty, własny i indywidualny. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie takiego tylko aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, inaczej nie można mówić o istnieniu interesu (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 11, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 180). Tymczasem skarżąca Wspólnota domagając się wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną wobec innego podmiotu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, powołała się na toczące się postępowania cywilne o ustanowienie drogi koniecznej dla działki inwestora przez jej nieruchomość. Z przywołanych przez organ odwoławczy motywów wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 1142/14, wynika zaś, że postępowanie takie zostało już zakończone bez ingerencji w prawo własności skarżącej (służebność drogową ustanowiono na nieruchomości innego podmiotu). W skardze Wspólnota nie zanegowała powyższych ustaleń, powtórnie powołując się na planowane poprowadzenie drogi dojazdowej oraz instalacji przez teren Wspólnoty. Dowodzi to, że skarżąca powołuje się jedynie na zdarzenie przyszłe i niepewne, a więc potencjalną możliwość ograniczenia jej własności. Taki stan rzeczy nie tworzy jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, nieruchomość Wspólnoty nie była obciążona żadnymi prawami prawnorzeczowymi na rzecz inwestora, bądź jego nieruchomości. Skoro zaś żądanie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie zostało wniesione już po wydaniu wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 1142/14, w którym przesądzono brak przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś w obydwu przypadkach przywołano te same okoliczności uzasadniające żądanie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa, brak przymiotu strony jest bowiem oczywisty i nie zachodzi potrzeba badania przesłanek z art. 28 kpa z uwagi na treść wniosku o wznowienie postępowania. Przekroczenie terminów załatwiania spraw nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniał przepis art. 119 pkt 3 cyt. ustawy. im