II SA/Gl 678/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań własnych gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta P. podjęła uchwałę w sprawie wyboru prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań własnych gminy. Podstawą jej podjęcia były art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1,2,3,12 i 15 ustawy z dnia 8 maca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.). Uchwała ta została przesłana organowi nadzoru dnia [...] Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego a rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie § 1 pkt 5 jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych. Na mocy zakwestionowanego przepisu Rada Gminy powierzyła wykonywanie zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji. W ocenie organu nadzoru takie obowiązki może realizować tylko zarządca drogi (w odniesieniu do dróg publicznych). Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Gmina P. W jej ocenie w sprawie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 13b ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej Rada Miejska w P. była władna przekazać wyżej wskazane zadania gminnej spółce komunalnej. Powołała się przy tym między innymi na wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. II OSK 213/14), gdzie Sąd wprost taką możliwość dopuścił. W ocenie skarżącej Gminy nie była ona obligowana do stosowania przy podejmowaniu spornej uchwały przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka samorządowa jest uprawniona do tworzenia jednostek organizacyjnych w celu realizacji swych zadań. Dlatego też spółce komunalnej zostały powierzone zadania w zakresie utrzymania gminnych dróg ulic i mostów. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W konsekwencji rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały, jeśli uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały Rady Miasta w P., w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w P. wykonywania zadań własnych między innymi w zakresie "letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów. Realizacja wyżej wskazanych zadań jest obowiązkiem zarządcy drogi, czyli w analizowanym przypadku Burmistrza Miasta P.. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi". Jednocześnie ust. 2 pkt 4 tego artykułu "zarządcami [...] są dla dróg [...] gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W świetle art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) "Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także: 1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; 2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej; 3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku". Jak trafnie wskazał organ nadzoru, zakres powyższych działań mieści się w pojęciu utrzymania drogi (w świetle art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych), którym jest "wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej". Przedstawione rozważania pozwalają na stwierdzenie, że wykonywanie zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg i ulic należy do organu wykonawczego gminy. Sąd nie jest w stanie dokonać jednoznacznych ustaleń co do statusu placów, gdyż mogą one podlegać różnym reżymom prawnym. Jak wyżej wskazano, w świetle art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek realizacji zadań min. w zakresie utrzymania dróg zawsze spoczywa na zarządcy drogi. Może on jednak realizować te obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Przy czym zarządcą (zobowiązanym do wykonywania zadań) zawsze pozostaje organ wskazany w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Trafnie to ujął NSA w wyroku z dnia 2 października 2015 r. (sygn. II OSK 374/14 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, iż "zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi". W kontekście powyższych rozważań można stwierdzić, iż organ nadzoru trafnie przyjął w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż Rada Miasta P. nie była uprawniona do powierzenia zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji. Zdanie to może realizować tylko Burmistrz Miasta P., ewentualnie przy pomocy zarządu drogi, który to jednak w P. nie został powołany. W ocenie Sądu podjęcie uchwały przez Radę Miasta w P. w przedmiocie wykonywania zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów wynikło z pewnego niezrozumienia obowiązujących przepisów. Oczywistym jest, że obowiązki w zakresie utrzymania czystości, czy też jej przejezdności nie mogą być wykonywane przez zarządcę (tu Burmistrza P.) osobiście. Szczegółowe czynności w tym zakresie wykonują, w ramach odpowiednich umów inne podmioty. Nic nie stoi na przeszkodzie by była spółka komunalna. W sposób jasny wskazał to tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 kwietnia 2017 r. (II SA/Gl 139/17). Należy jednak wyraźnie odróżnić podjęcie uchwały w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, od uchwały (innych działań) umożliwiających gminnym jednostkom organizacyjnym gminy (lub innym podmiotom) realizację zadań zleconych im przez zarządcę drogi. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.