II SA/Gl 683/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2009 r. sprawy ze skargi Związku [...] w Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania członków Związku do udostępnienia dokumentów uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku [...] w Z. z dnia [...] w sprawie zobowiązania członków Związku do udostępnienia dokumentów niezbędnych w celu realizacji projektu pt. "[...]", jako wydanej bez podstawy prawnej. W § 1 wskazanej uchwały Zgromadzenie Związku [...] w Z. zobowiązało swoich członków do przekazania Związkowi dokumentacji potwierdzającej prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane pod obiekty techniczne (m.in. przepompownie ścieków, tłocznie, hydrofornie, zbiorniki wody, stacje uzdatniania wody, stacje TRAFO, przepływomierze ścieków). Z kolei w § 2 uchwały wskazano, iż w przypadku konieczności nabycia przez członka Związku nieruchomości lub jej części w celu posadowienia obiektów technicznych, członek Związku dokona tego nabycia we własnym imieniu i na własny rachunek, po czym udostępni te nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 69 ust. 2 i art. 71 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz § 25 ust. 4 Statutu Związku. Stwierdzając zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność opisanej uchwały Wojewoda podniósł, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, jak również związku międzygminnego utworzonego przez te jednostki nie wyklucza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że organy, o których mowa mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż została wydana bez podstawy prawnej. Powołane w podstawie prawnej niniejszej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy statutu Związku, nie zawierają bowiem upoważnienia do regulowania kwestii będących przedmiotem tego aktu prawnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Z kolei art. 71 ww. ustawy stanowi iż uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Natomiast z § 25 ust. 4 Statutu Związku [...] w Z. nałożono na uczestników Związku obowiązek ścisłej współpracy z Zarządem Związku, w celu wykonywania zadań Związku. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, w opinii Wojewody [...], Zgromadzenie Związku nie jest uprawnione do nakładania na gminy - uczestników związku obowiązku przekazania dokumentacji potwierdzającej stan prawny nieruchomości, ani tym bardziej do zobowiązywania gmin, by te nabywały nieruchomości, na których posadowione mają być obiekty służące realizacji zadań Związku. W konkluzji organ nadzoru podzielił zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97. W skardze do sądu administracyjnego Związek [...] w Z. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucił błędne ustalenie przez organ nadzoru, iż uchwała nr [...] została wydana bez podstawy prawnej, naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz naruszenie art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ww. ustawy poprzez uniemożliwienie Związkowi złożenia wyjaśnień w ramach postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż Związek Międzygminny jest organem odrębnym od Gminy, zupełnie niezależnym, posiadającym osobowość prawną, co nie oznacza, iż w zakresie przekazanych zadań Związek nie może w żaden sposób wpływać na gminę - członka związku. Gminy będące członkami Związku [...] w Z. uchwalając statut zobowiązały się do ścisłej współpracy przy realizacji zadania "[...]". Zapis taki widnieje w § 25 ust. 4 statutu Związku. Realizacja tak wielkiego zadania wymaga ścisłej współpracy z członkami związku, dlatego też Zgromadzenie Związku podjęło uchwałę, w której zostało nadane Zarządowi Związku uprawnienie do podjęcia działań zmierzających do zobowiązania gmin do pewnych czynności. Twierdzenia Wojewody, iż uchwała została podjęta bez podstawy prawnej wobec wyraźnego wskazania w treści uchwały § 25 ust. 4 statutu związku, są oczywiście sprzeczne z materiałem sprawy. Dodatkowo strona skarżąca dodała, iż analizując treść rozstrzygnięcia nadzorczego i § 25 ust. 4 statutu należy stwierdzić, iż wbrew stanowisku zawartemu w rozstrzygnięciu, § 25 zawiera zobowiązanie członków Związku do wszelkich działań niezbędnych w celu wykonania zadań Związku. Uchwała jedynie precyzuje zawarty w statucie obowiązek. Nie można przy jej ocenie pominąć, że ma ona charakter techniczny, intencyjny. Źródłem obowiązku członka zgromadzenia w istocie nie jest zakwestionowana uchwała, lecz statut. Gdyby rzeczywiście zgromadzenie nie miało żadnych uprawnień do nakładania na członków zgromadzenia obowiązków, nawet najdrobniejszych i o charakterze technicznym, stawiałoby to pod znakiem zapytania skuteczność działania związku międzygminnego. Natomiast treść uchwały zawarta w jego § 2 zawiera oświadczenie wiedzy związku, gdyż oczywistym jest, że uchwała ani w § 1 ani w § 2 nie mogłaby być przedmiotem jakichkolwiek sankcji poza tymi, które wynikają ze statutu. Na koniec strona skarżąca podniosła, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, co uniemożliwia prawidłową polemikę z przyczynami, dla których Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Dodatkowo nadmieniła, iż strona miała zbył mało czasu, by prawidłowo przeanalizować treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania i ustosunkować się do niego, jak również złożyć wyjaśnienia. Stąd też w ocenie skarżącego Związku został naruszony przepis art. 10 kpa w zw. z art. 95 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zwrócił raz jeszcze uwagę na fakt, iż Zgromadzenie Związku mocą uchwały uregulowało sprawy nie leżące w jego ustawowych kompetencjach, co oznacza, że takim działaniem naruszyło określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą Zgromadzenie Związku musi posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jego postanowień musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie. Wbrew tej zasadzie Zgromadzenie Związku podjęło przedmiotową uchwałę nie mając podstawy prawnej upoważniającej go do działania. W ocenie organu nadzoru zarówno przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepis Statutu Związku jak i żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie uprawnia do podjęcia uchwały zobowiązującej członków Związku do udostępnienia dokumentów niezbędnych do realizacji projektu "[...]". Takie działanie pozostaje poza jakąkolwiek delegacją ustawową. Zdaniem organu nadzoru z § 25 ust. 4 nie można wywieźć kompetencji do podjęcia uchwały przez Zgromadzenie Związku zobowiązującej członków Związku do wykonania czynności, o których mowa w § 1 i § 2 kwestionowanej uchwały. Całkowicie błędne, w opinii organu, są stwierdzenia strony skarżącej zawarte w skardze, iż uchwała nr [...] ma charakter jedynie intencyjny. Termin "intencja" oznacza bowiem zamysł, zamiar, cel. Przyjmując takie właśnie rozumienie tego pojęcia należy uznać, iż uchwała intencyjna powinna wyrażać zamiar podjęcia określonych czynności. Tymczasem z jej treści nie wynika zamiar podjęcia jakichkolwiek działań, a wręcz przeciwnie uchwałą tą Zgromadzenie Związku zobowiązało swoich członków do podjęcia czynności, o których mowa w § 1 i § 2 uchwały. Organ nadzoru nie zgodził się również z poglądem strony skarżącej co do błędnego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zawarte w rozstrzygnięciu stwierdzenie, iż uchwała została wydana bez podstawy prawnej stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Co do zarzutu uchybień proceduralnych organ wyjaśnił, iż otrzymał uchwałę z dnia [...] w dniu [...], zaś rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wydał w dniu [...] a zatem został zachowany ustawowy termin, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, pomiędzy doręczeniem skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego a wydaniem rozstrzygnięcia, upłynął czas pozwalający na zajęcie stanowiska w sprawie i ewentualne złożenie wyjaśnień przez skarżącego. Skarżący jednak z tych uprawnień nie skorzystał. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, iż powoływanie się przez stronę skarżącą na ww. zarzut nie może stanowić podstawy domagania się uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 617/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z kolei na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei zgodnie z art. 99 ust. 1a omawianej ustawy przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. Z przytoczonych unormowań wynika zatem, że jedynie w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu organ nadzoru stwierdza jego nieważność. Tymczasem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wykazał, z jakim przepisem prawa sprzeczna jest uchwała z dnia z dnia [...]. Organ stwierdził jedynie, że brak jest podstawy prawnej do podjęcia przez Zgromadzenie Związku takiej uchwały. Należy zauważyć, że do właściwości zgromadzenia związku międzygminnego należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania tego związku, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżącego, że sporna uchwała podjęta została w zakresie działania Związku, co jednoznacznie wynika z treści Statutu tego Związku. Uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jedynie wtedy stanowisko Wojewody, co do braku ustawowego upoważnienia do jej wydania byłoby uzasadnione (art. 40 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy). Sporna uchwała ma charakter intencyjny i dyscyplinujący i można ją porównać z uchwałami określanymi w doktrynie jako akty kierownictwa wewnętrznego. Jest ona bowiem skierowana wyłącznie do gmin – członków Związku w celu realizacji zadań statutowych. Potwierdzeniem intencyjnego charakteru tej uchwały jest okoliczność, że nałożone nią obowiązki nie podlegają wykonaniu w drodze przymusowej (np. w postępowaniu egzekucyjnym). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że uchwała została podjęta przez Zgromadzenie Związku, w skład którego wchodzą reprezentanci gmin – członków Związku (art. 70 ustawy). Członkowie Związku mają ustawowo zagwarantowane prawo ochrony swoich interesów, do których naruszenia mogłoby dojść na skutek podjęcia niekorzystnej dla nich uchwały przez możliwość wniesienia pisemnego sprzeciwu w stosunku do takiej uchwały (art. 72 ustawy). Skoro w tym przypadku nie skorzystali z przysługującego im prawa, to należy przyjąć, że w pełni zgadzają się z podjętą uchwałą. Odnosząc się do powołanego przez organ nadzoru wyroku NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, stwierdzić przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany w tym wyroku pogląd prawny. Wyjaśnić przy tym przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja odpowiadająca zacytowanej przez organ nadzoru tezie tego wyroku. Nie doszło bowiem do wydania przez Zgromadzenie Związku uchwały z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, ani też z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru pominął przy tym drugą zawartą w cytowanym orzeczeniu tezę, w myśl której nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również w całej rozciągłości szerzej przedstawione rozważania w uzasadnieniu tego wyroku w kwestii dopuszczalnych granic ingerencji w samodzielność jednostek samorządowych. Wskazać przyjdzie ponadto, że sprzeczność z prawem, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ (w tym przypadku przez Zgromadzenie Związku) nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (zob. szerzej na ten temat: P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, WP LexisNexis, wydanie 2, Warszawa 2006, str. 636 i nast.). Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanek, co skutkować musiało uchyleniem tego rozstrzygnięcia po myśli art. 148 p.s.a. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu gminnego jest postępowaniem szczególnym. Cechować się winno szybkością i prostotą, bo takie cele założone zostały przez ustawodawcę (30-to dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego). Nie oznacza to w żadnym wypadku, że organ nadzoru może pominąć stosowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie te zasady w ocenie Sądu nie zostały jednak naruszone. W szczególności organ nadzoru zawiadomił Związek o wszczęciu postępowania, a treść tego zawiadomienia pozwalała na zajęcie stanowiska jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia bez potrzeby zapoznawania się z aktami sprawy. Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera bowiem kompletne uzasadnienie co do podstawy prawnej i okoliczności faktycznych, natomiast fakt, że uzasadnienie to nie jest trafne znalazł swoje odzwierciedlenie w sentencji niniejszego wyroku.