II SA/Gl 685/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. nr [...]. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018, poz. 1945 – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku ustalił warunki zabudowy dla inwestora T. W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym 1, k.m. [...], gmina B., obręb L. Wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne to zabudowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu wskazano m. in., że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja utrwali funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiąc jej kontynuację w obszarze analizowanym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. S. i A. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 54 pkt 2 i 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, §4 ust. 4, §5 ust. 2, §6 ust. 2, §7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium wszystkie parametry zostały określone i uzasadnione w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy. Wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Załączniki zaskarżonej decyzji zostały sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji prawidłowo wyjaśnił sposób ustalenia wymaganych parametrów. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli K. S. i A. S., zaskarżając ją w całości. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie lub zmianę decyzji SKO. Zarzucono naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżących, tj.: 1) art. 54 pkt 2 i 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 2) § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) § 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), w związku z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. 4) art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 79a, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nieprawidłowe zebranie dowodów i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania istoty sprawy, sprowadzający się do lakonicznego sformułowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez podania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak uzasadnienia prawnego, brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji - tj. brak podania przepisu prawa i jego wykładni w kontekście rozpatrywanego przypadku, brak wytłumaczenia, dlaczego organ nie zastosował danych przepisów na tle konkretnego stanu faktycznego i materiału dowodowego skutkujący brakiem prawidłowego uzasadnienia decyzji stanowiąc o jej wadliwości uzasadniającej uchylenie albowiem nie jest możliwa ocena zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a nadto dotychczasowe postępowanie, kilkukrotne przed organem II instancji, świadczy o wadliwości i uporczywości działania organu I instancji; 5) nierozpoznanie merytoryczne zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji zgodnie ze wskazaną podstawą prawną; 6) wadliwe ustalenia faktyczne polegające na wysnuciu błędnych wniosków po dokonaniu konfrontacji interesu skarżących z interesem ogólnospołecznym; 7) rażące naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, a także poprzez nieprowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, wg art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu ze wskazanymi tam organami, m. in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wg którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W decyzji organu I instancji wskazano: "W toku postępowania uzyskano uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:" Z uwagi na poprzednie uchylanie przez SKO decyzji organu I instancji jej projekt był sporządzany jednak kilkukrotnie. Nie można więc uznać za prawidłowe dokonanie uzgodnienia projektu decyzji przez Starostę postanowieniem z dnia [...] roku, dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych w trybie art. 106 k.p.a. Do wydania skarżonej decyzji wykorzystano bowiem uzgodnienie dokonane na etapie wcześniejszym, które nie odnosiło się do ostatniego projektu decyzji w sprawie. Tymczasem w toku postępowania uzupełniano również materiał dowodowy. SKO uzgodnioną poprzednio decyzję uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania, m. in. z uwagi na nieczytelność materiału dowodowego w postaci map. Skoro te wady zostały sanowane na dalszym etapie sprawy, należało konsekwentnie ponowić uzgodnienie. Organ uzgadniający miał prawo otrzymać ponownie całą dokumentację do analizy, choćby z tego powodu, by zweryfikować, czy prawidłowo zaznaczono na mapie teren przeznaczony pod inwestycję. Organ I instancji nie twierdził, że uzgadnianie nie jest konieczne (skoro się o nie zwracał), a jedynie wywiódł, że skoro organ uzgadniający wcześniej już wypowiedział się, to nie ma potrzeby ponawiać procedury uzgodnieniowej, co z powyższych powodów jest podejściem wadliwym. SKO z kolei zaakceptowało postępowanie obarczone wadą proceduralną. Jednocześnie, zgodnie z orzecznictwem, które tut. Sąd podziela, "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. (...) Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy" (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gd 853/13). Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część" (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11). Brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji powoduje więc wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a., co z kolei musi skutkować uchyleniem decyzji bez względu na to, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowania gospodarcze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Należy dodać, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie są one samodzielną podstawą określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje. Nadto w §2 pkt 1 tego rozporządzenia mowa jest, że "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo (...)". Użycie sformułowania "w szczególności" oznacza, że nie jest to katalog wyczerpujący, aczkolwiek w przypadkach standardowych, mających odniesienie do wskazanej regulacji wprost, należy to nazewnictwo zachować. Przy tym jednak, według §2 ust. 2 tego aktu "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu". Elementy te w decyzji znalazły się, co nie oznacza, że jest ona prawidłowa (z powodu innych wad). Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Wszystkie uchybienia wskazanym wcześniej przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przeprowadzić prawidłową procedurę uzgodnień, po dokonaniu wszechstronnych, rzetelnych analiz cech i funkcji, wszechstronnie ocenić materiał dowodowy, dając temu wyraz w treści uzasadnień, które powinny uwzględniać ustalony prawidłowo stan faktyczny i prawny. W szczególności należy wziąć pod uwagę zarzuty, że analiza została przeprowadzona wadliwie i zawiera braki oraz błędy. Kwestie te były podnoszone na etapie przed rozpoznaniem odwołania, jednak nie znalazły rzetelnego odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu SKO. Decyzja wraz z załącznikami winna być doręczona stronom w sposób odpowiadający prawu i winna odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny. Samego rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.