II SA/Gl 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Głównemu Instytutowi [...] wstrzymanie użytkowania budynku stołówki przy [...] w K. oraz przedłożenie w terminie do dnia [...]r. niezbędnych dokumentów, a mianowicie; opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów, zwięzłego opisu technicznego, wskazującego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, zaświadczenie Prezydenta Miasta K. o zgodności sposobu użytkowania obiektu jako stołówki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ekspertyzy technicznej oraz wymaganych pozwoleń, uzgodnień lub opinii. W związku z pismem Głównego Instytutu [...] w K. z dnia [...] r., iż nie jest w stanie dostarczyć wymaganych wymienionym powyżej postanowieniem dokumentów, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Instytutowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stołówki przy [...] w K. Wskutek odwołania Głównego Instytutu [...], w którym wniesiono o uchylenie wymienionej decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając rozpoczęcie procesu inwestycyjnego dotyczącego przedmiotowego budynku w dniu [...] r., po uzyskaniu pozytywnych opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 44 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. oraz § 42 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego nie można wywieść, że Urząd Miejski jest właściwy dla udzielania zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu i w jakiej formie zgoda ta ma być wyrażona. Skoro zatem ustawodawca tego nie określił, a zobowiązany podmiot przedstawił opinie Wojewódzkiego oraz Terenowego Inspektora Sanitarnego organ pierwszej instancji powinien sprawdzić, czy nie spełniają one zadość "zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu" lub jednoznacznie taką możliwość wykluczyć . Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 45 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stołówki przy [...] w K. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że w [...] r. Główny Instytut [...] przeznaczył budynek pracowni elektroniki na stołówkę zakładową. Stołówka uzyskała pozytywną opinię Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. Przywołując przepisy art. 45 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki (z dnia [...] r.) wyjaśnił, że nie można stwierdzić by nastąpiła przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, nie miało także miejsca przeznaczenie lokalu do użytku publicznego, gdyż zarówno budynek pracowni elektroniki jak i budynek stołówki zakładowej Instytutu w równym stopniu mieszczą się w pojęciu "budynek użyteczności publicznej" zdefiniowany w przywołanych przepisach. Nie sposób także wykazać, by w [...] r. naruszono warunki bezpieczeństwa pożarowego, a pozytywna opinia Terenowego Inspektora Sanitarnego wyklucza przesłankę naruszenia warunków zdrowotnych i higienicznych. Wobec braku możliwości stwierdzenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane z 1974 r., postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania należało uznać za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzyć. W odwołaniu (wniesionym wspólnie z innymi osobami) M. K. podniósł, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania hali w budynku [...] z pracowni elektroniki na stołówkę zakładową, dodając, że nadto wykonano zmiany konstrukcyjne, a mianowicie dobudowano część obiektu oraz połączono nową część poprzez likwidację fragmentu zewnętrznej ściany starego budynku [...], dobudowując w znacznej części nowy dach. W prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono przeprowadzonych prac budowlanych, podobnie jak nie ustalono, jaki był charakter produkcji żywności w przedmiotowym budynku – nazwanym stołówką. Dodał, że w trakcie postępowania Instytut [...] nie przedstawił żadnego pozwolenia na budowę (dotyczącego rozbudowy, względnie przebudowy budynku), nie okazał również żadnych dokumentów dopuszczenia do użytkowania tego obiektu. W ocenie odwołującego nie wyjaśniono tym samym podnoszonych w sprawie wątpliwości, a tym samym nie było podstaw do umorzenia tego postępowania. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania M. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał postępowanie organu pierwszej instancji za zasadne i prawidłowe. Potwierdził, że skoro do zmiany sposobu użytkowania pracowni elektroniki na stołówkę Głównego Instytutu [...] doszło w [...] r., to w świetle obowiązujących wówczas przepisów -art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, wypada uznać, że przedłożone pismo Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...]r. uzgadniające pozytywnie wniosek Instytutu o zmianę sposobu użytkowania pracowni elektroniki na stołówkę oraz coroczne pozytywne protokoły z kontroli sanitarnej, to dokumenty "czyniące zadość wymaganej ówcześnie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu". Z treści przytoczonych przepisów nie wynika bowiem, by zmiana sposobu użytkowania obiektu wymagała zgody w obecnym jej kształcie. Dodał, że odwołujący nie przedstawił dowodów potwierdzających zasadność zgłoszonych zarzutów, zwłaszcza w zakresie zmiany obciążeń, a zarzut niesprawdzenia pozwolenia na budowę czy zezwolenia na użytkowanie obiektu nie ma związku z przedmiotem prowadzonego postępowania. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Odrębną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania pozostałych osób. W skardze do sądu administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, domagając się nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżący zarzucił błędną wykładnię przywołanych w sprawie przepisów art. 44 i art. 45 Prawa budowlanego z 1974 r., podkreślając, iż trudno uznać, by właściwym w sprawie był terenowy organ nadzoru sanitarnego i epidemiologicznego, jako że właściwe w sprawie organy określa art. 57 przywołanej ustawy Prawo budowlane. Orzekające w sprawie organy w ogóle nie zajęły się ustaleniem organu właściwego dla załatwienia sprawy, czyli wydania zgodny na zmianę sposobu użytkowania. W jego ocenie, takim organem był terenowy organ administracji – Prezydent Miasta, który nie wydał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali – pracowni elektroniki w budynku [...] na stołówkę. Skarżący dodał, że po zmianie sposobu użytkowania i dobudowaniu fragmentu od strony północnej w budynku stołówki Instytutu [...] rozpoczęto prowadzanie uciążliwej działalności komercyjnej, polegającej na organizowaniu imprez rozrywkowych typu wesela, dyskoteki itp. Zmieniła się kategoria uciążliwości – stołówka stała się bardzo uciążliwa. Pomimo to okoliczności wskazane organowi drugiej instancji nie zostały wyjaśnione. W ocenie skarżącego doszło niewątpliwie do naruszenia art. 45 Prawa budowlanego z 1974 r., tym bardziej, że we wskazanym przepisie podano tylko przykładowe sytuacje, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Skarżący podkreślił, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął bardzo istotną sprawę związaną z remontem, przebudową i rozbudową przedmiotowego obiektu. Chociaż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. usiłował wyjaśnić sprawę w tym zakresie, wzywając Główny Instytut [...] do przedłożenia wymaganych pozwoleń i zezwoleń, pozwolenia takie nie zostały przedłożone. Zatem nie zostało w tym zakresie przeprowadzone wymagane postępowanie wyjaśniające, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszono ogólne reguły procedury administracyjnej ( art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzającą zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania przede wszystkim dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszają one także prawo materialne poprzez całkowicie błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami ustawy z 1974 r. zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ust. 2 wskazano, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do których stosuje się wtedy przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą jest stosowanie przepisów nowej ustawy, a jedyny wyjątek został przewidziany w zacytowanym powyżej ust. 2 tego artykułu. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., czyli ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 103 ust. 2 jest więc przepisem intertemporalnym, ale odnosi się on tylko do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przekład zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Za takim rozumieniem tego wymienionego powyżej przepisu przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. (sygn. akt K 9/95 – OTK 1996, Nr 1, poz.2). Tymczasem organy obu instancji ustaliwszy, iż do zmiany przeznaczenia budynku pracowni elektroniki doszło w [...] r., zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym art. 45 tej ustawy, odwołując się także do przepisów wykonawczych wówczas obowiązujących. Organy zupełnie pominęły w sprawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w treści obowiązującej do 31 maja 2004 roku zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w szczególności była: ­ przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, ­ podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Pod rządami przepisu w tym brzmieniu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na taką zmianę przy odpowiednim zastosowaniu art. 32, a w razie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W decyzji, o której mowa w art. 51, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wydaje się, że w tym właśnie trybie powinna być rozpatrzona przedmiotowa sprawa. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 71 ustawy doczekała się zmian nowelizujących, a mianowicie ustawą nowelizującą Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 roku (Dz. U. nr 93, poz. 888) pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania zostało zastąpione uprzednim zgłoszeniem zamierzonej zmiany właściwemu organowi, którego wymogi wymieniono w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto w dodanym art. 71a przewidziano tryb likwidacji samowolnej zmiany. Ten ostatni przepis nie ma jednak zastosowania do samowolnych zmian sposobu użytkowania dokonanych przed dniem 31 maja 2004 roku. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 roku. Z kolei ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2005 roku (Dz. U. nr 163, poz. 1364) w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego uchylono pkt 1, odpowiadający treści art. 71 ust. 2 pkt 1 – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 roku. W ocenie składu orzekającego, norma intertemporalna zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, nakazuje zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania, dokonanej przed wejściem w życie tej nowelizacji, przepisów dotychczasowych w całości, a nie tylko w zakresie likwidacji samowoli. Ocena, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania może być bowiem dokonana jedynie w zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia. W niniejszej sprawie zdarzeniem tym było przeznaczenie budynku pracowni elektroniki na stołówkę zakładową, co jak ustaliły organy miało miejsce w [...] r., czyli w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., które jak wskazano powyżej, wobec wejścia w życie nowej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie może mieć zastosowania w sprawie. Prowadzące postępowanie organy nie wyjaśniły wielu wątpliwości w sprawie, a przede wszystkim, czy w obiekcie dokonano robót budowlanych w celu podjęcia zmienionej działalności. Skarżący w swej skardze wskazuje na przebudowę i rozbudowę obiektu z jednoczesnym wyburzeniem jego części w postaci ściany zewnętrznej oraz połączeniem z nową, dobudowana częścią. Nie ustalono, w jakiej dacie roboty te miały miejsce i czy prowadzone były na podstawie udzielonego pozwolenia. Całkowicie pominięto także kwestię dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania w kontekście zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Porównanie stanu pierwotnego przeznaczenia budynku pracowni elektroniki na stołówkę zakładową pozwala – zdaniem Sądu – na stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Przy czym, wobec ustalenia, że zmiana ta miała miejsce w [...] r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 roku, zastosowanie miały przepisy wówczas obowiązujące. Dla oceny prawnej zdarzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istotnego znaczenia nie ma nowelizacja Prawa budowlanego w zakresie definicji sposobu użytkowania. W dalszym ciągu katalog zmian nie jest zamknięty o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Należy też stwierdzić, że dokonana zmiana polega na zwiększeniu uciążliwości poprzez prowadzenie w zakładowej stołówce działalności komercyjnej polegającej na organizacji imprez rozrywkowych (wesela, dyskoteki) a w związku z tym zmienił się także jej wpływ na nieruchomość skarżącego. Przedstawione powyżej rozważania wskazują na uchybienia w zakresie dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do umorzenia postępowania doszło w sposób nieuprawniony z naruszeniem art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zgodnie z powyższymi rozważaniami w pierwszym rzędzie powinien uzupełnić materiał dowodowy poprzez jednoznaczne potwierdzenie, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku pracowni elektroniki i czy wówczas w tym celu wykonano roboty budowlane. Następnie niezbędne będzie wyjaśnienie, czy na tym terenie obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest przeznaczenie terenu wynikające z tego planu. W razie braku planu miejscowego dopuszczalność legalizacji dokonanej zmiany uzależniona będzie od legitymowania się przez właściciela bądź zarządcy obiektu decyzją o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1324/05, LEX nr 317395). Wreszcie ocenie należy poddać spełnienie przez sporną część obiektu wszelkich wymogów techniczno-budowlanych, w aspekcie możliwości obecnego użytkowania. Stwierdzić też należy, iż rozpatrzenie sprawy winno nastąpić na gruncie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 605/07, LEX nr 484972, odpowiednie zastosowanie normy z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w warunkach określonych w art. 71 ust. 3 ustawy, oznacza możliwość wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu celem ewentualnego dalszego wydania nakazów z art. 51 Prawa budowlanego. O ile zaś obowiązujący na tym terenie plan miejscowy nie przewiduje prowadzonej działalności (m.in. komercyjnej), likwidacja skutków samowoli polegać winna na wydaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, skierowanego do właściciela lub zarządcy. Wreszcie, o ile już po zmianie sposobu użytkowania doszło do wykonania dalszych robót budowlanych, o czym mowa jest zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze, w odrębnym postępowaniu należy zbadać legalność ich realizacji, uwzględniając ewentualną datę powstania tych inwestycji oraz fakt, że w przypadku powstania przed 1 stycznia 1995 r., gdy będą one podlegać pod dyspozycję art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego to skutki ich powstania oceniane być powinny, zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy, według Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację oraz ocenę zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oparto na przepisie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 tej ustawy.