II SA/Gl 694/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skarg Rady [...] w Z. oraz "A" Sp. z o. o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta Z., ustalił dla B Sp. z o.o. z siedzibą w B., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego instalację do termokatalitycznego przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, zlokalizowaną przy ul. [...] w Z., na działce nr [...]. Pismem z dnia [...], jedna z obecnie skarżących Rada Dzielnicy M. w Z. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca Rada zaakcentowała, iż podtrzymuje swoje negatywne stanowisko dotyczące budowy na terenie M. przedmiotowej inwestycji, takie jest bowiem stanowisko mieszkańców dzielnicy M., które wyrażali w korespondencji kierowanej do tej Rady, na spotkaniach z radnymi oraz w korespondencji kierowanej bezpośrednio do Urzędu Miejskiego w Z. Pod protestami dotyczącymi lokalizacji inwestycji podpisało się przeszło [...] mieszkańców dzielnicy. Z przeprowadzonych z mieszkańcami rozmów wynika, że nie wyobrażają sobie, aby władze miasta nie uwzględniły ich krytycznego stanowiska a jedynie uwzględniły prywatny partykularny interes inwestora. Analiza założeń projektowych wykazała bowiem, że planowana inwestycja będzie źródłem emisji hałasu, zanieczyszczeń, odpadów oraz ścieków, w tym technologicznych. W opracowanym na zlecenie inwestora raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko nie uwzględniono w obliczeniach oddziaływania na środowisko przyrodnicze i społeczne prac związanych z realizacją inwestycji, w szczególności na stan powietrza atmosferycznego i klimat akustyczny. Mieszkańcy dzielnicy M. narażeni zostaną w konsekwencji na uciążliwości niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego oraz hałas emitowany z maszyn i sprzętu budowlanego, jak również pojazdów mechanicznych dowożących materiały potrzebne do budowy oraz elementy instalacji. Nadto w niedalekiej odległości od projektowanego zakładu przy ul. [...] od wielu lat funkcjonuje przedszkole. Tym samym dzieci bawiące się na zlokalizowanym na terenie przedszkola placu zabaw będą bezpośrednio narażone na wdychanie zagrażających ich zdrowiu związków chemicznych. Zdaniem skarżącej Rady zakład będzie stanowił uciążliwość a nawet zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Będzie też negatywnie oddziaływać na świat roślinny i zwierzęcy, glebę, krajobraz i dziedzictwo kulturowe. Pismem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się do wnoszącej skarżącej Rady o wykazanie interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia [...] skarżąca udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie wskazując, iż jej zdaniem status strony mogą uzyskać jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, w tym również rada dzielnicy jako jednostka pomocnicza gminy. Skoro bowiem ustawodawca przewidział funkcjonowanie takiego podmiotu to po to, by mógł on odgrywać stosowną rolę społeczną. Członkowie Rady Dzielnicy jako jednocześnie członkowie lokalnej społeczności będą bezpośrednio narażeni na oddziaływanie planowanej instalacji, są więc zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy. W dalszej części pisma Rada Dzielnicy wskazała, analogicznie jak w odwołaniu, przyczyny swego negatywnego stanowiska wobec projektowanego przedsięwzięcia. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło prowadzone postępowanie odwoławcze podając w uzasadnieniu, iż wnoszącej odwołanie Radzie Dzielnicy M. w Z. nie przysługuje przymiot strony. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny winien być skonkretyzowany w normie prawa materialnego. Żaden jednak przepis ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) nie daje radzie dzielnicy przymiotu strony, nie ma ona zatem interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] reprezentowana przez Przewodniczącego Rada Dzielnicy M. w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej obrazę art. 46a ust. 4 pkt 1 i art. 52 ust.1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska oraz art. 28 i 50 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej pojęcie interesu prawnego nie jest bynajmniej związane z posiadanym prawem rzeczowym do nieruchomości znajdujących się w obrębie oddziaływania przedsięwzięcia albowiem termin "oddziaływanie" ma zakres pojęciowy szerszy aniżeli oddziaływanie na daną nieruchomość. Oddziaływanie może bowiem dotyczyć przechodzących osób, zwierząt, przejeżdżających pojazdów - co nie jest związane z żadnym prawem do nieruchomości. Skarżąca Rada reprezentując społeczność lokalną, podobnie jak organizacje ekologiczne, winna dbać o czystość danego środowiska - w obrębie danego terenu. Ma zatem interes prawny w występowaniu jako strona postępowania reprezentując wszystkich mieszkańców dzielnicy zagrożonych oddziaływaniem przedsięwzięcia. Sprzeciw społeczności lokalnej, reprezentowanej przez Radę Dzielnicy, wynika z niepokoju o zdrowie, życie i warunki bytowe mieszkańców, którzy będą narażeni na oddziaływanie przedsięwzięcia zlokalizowanego w bliskim sąsiedztwie przedszkola, ogródków działkowych i osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżącej w trakcie prowadzonego postępowania nie rozważono również oddziaływania emisji hałasu i spalin z przejeżdżających ul. [...] pojazdów ciężarowych. Nie rozpatrzono też możliwości alternatywnej lokalizacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skargę na tę samą decyzję wniosła również A Sp. z o.o. w Z., będąca stroną postępowania administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu skarżąca Spółka zakwestionowała fakt pomijającej protesty mieszkańców lokalizacji inwestycji, ani słowem nie odniosła się natomiast ani do osnowy, ani do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy również podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Obie skargi w części nagłówkowej mylnie oznaczały numer zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w dalszej części pism stosując numerację poprawną), co skorygowały pismami z dnia [...] (A Sp. z o.o.) i [...] (Rada Dzielnicy M.). Zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny obie skargi połączył celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 446/07, tut. Sąd oddalił skargę, podzielając co do zasady stanowisko organu odwoławczego, że Rada Dzielnicy nie posiada przymiotu strony tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka A. Na skutek rozpoznania tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 934/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jako zasadniczy i jedyny motyw takiego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji pominął tak w wyroku, jak i w treści uzasadnienia zarzuty skargi Spółki A, co w efekcie świadczy o tym, iż skarga tej Spółki w ogóle nie została rozpoznana. To z kolei w ocenie sądu kasacyjnego stanowi naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu. Na rozprawie przed ponownie rozpoznającym sprawę sądem pierwszej instancji, w dniu 28 września 2009 r., przedstawiciele skarżących podtrzymali swoje skargi. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej Spółki A wyjaśniła, że zarzuty skargi kierowane pod adresem decyzji organu pierwszej instancji mają uzasadnienie, gdyż skarżąca Spółka nie wniosła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a brak legalności tej decyzji może zakwestionować wyłącznie skarżąc decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przystępując do oceny zasadności zarzutów obu skarg wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając wniesione skargi Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i oparta została na ustaleniu przez organ odwoławczy, że skarżącej Radzie Dzielnicy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody. Takie ustalenie spowodowało, że organ nie rozpoznawał odwołania tej skarżącej co do meritum sprawy. Z tych powodów również i Sąd rozpoznając skargi w niniejszym postępowaniu ograniczyć się musi do badania legalności zaskarżonej decyzji, nie kontrolując merytorycznie wskazywanych przez obie skarżące przesłanek, które mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji. Badając w takim zakresie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji może wnieść odwołanie do organu administracji publicznej działającego jako organ drugoinstancyjny. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, iż uprawnienie to służy wyłącznie stronie wymaga od organu odwoławczego każdorazowego zbadania, czy istotnie odwołanie, które zostało wniesione, pochodzi od strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) bądź podmiotu na prawach strony, czy też wniesione zostało przez osobę lub osoby do tego nie legitymowane. W myśl bowiem utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swych twierdzeń, jakoby decyzja dotyczyła jego praw i obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50; wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r., II SA 1432/01, LEX nr 157627; wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., I SA 1544/98, LEX nr 48751; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, LEX nr 48567; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1611/98, LEX nr 48165). W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła Rada Dzielnicy M. w Z., która nie posiada interesu prawnego zezwalającego na uznanie go za stronę prowadzonego postępowania. Status prawny dzielnicy i status prawny organów dzielnicy określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w myśl której dzielnica jest jednostką pomocniczą gminy tworzoną przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2), która kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Ustawowym organem dzielnicy (osiedla) jest rada jako organ uchwałodawczy (art. 37 ust. 1), chyba że statut postanowi, że tym organem jest zebranie mieszkańców. Organem wykonawczym jest natomiast zarząd, który zgodnie z art. 39 ust. 4 tej ustawy może zostać upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ). Kwestia interesu prawnego organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej gminy w postępowaniu administracyjnym stanowiła już w przeszłości przedmiot rozważań zarówno Sądu Najwyższego, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 września 2002 r. (III RN 144/01, OSNP 2003, nr 15, poz. 349) Sąd Najwyższy przesądził, iż rada osiedla nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j.: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.). Znaczenie wskazanego wyroku dalece wykraczało jednak i wykracza nadal poza jego tezę, a prowadzone w uzasadnieniu wywody, pomimo iż odnosiły się po części do nieobowiązującej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz podobnie nie obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w żadnej mierze nie straciły aktualności jeśli chodzi o status jednostek pomocniczych gminy. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy rozważył bowiem zarówno istotę funkcjonowania rad osiedla (dzielnicy) uniemożliwiającą traktowanie ich jak stron postępowania, jak też ich status w kontekście norm dotyczących udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Wskazał m.in., iż rada, jako organ jednostki pomocniczej gminy, nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. W braku zaś wyraźnego przepisu prawa, nie przysługuje jej przymiot strony postępowania administracyjnego. W odniesieniu natomiast do wątpliwości czy jednostka pomocnicza bądź jej organ uchwałodawczy mogą być traktowane jako organizacja społeczna Sąd Najwyższy wskazał, że organizacje społeczne mogą wywodzić swoje uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, z przepisów prawa materialnego administracyjnego lub z przepisu art. 31 k.p.a. Jednostka pomocnicza gminy nie jest jednak organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a zatem nie może skutecznie domagać się przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organizacją społeczną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie dobrowolne zrzeszenie osób urzeczywistniające wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiot typu korporacyjnego. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem. Sąd Najwyższy podkreślił, że utożsamianie organu jednostki pomocniczej z organizacją społeczną, która jest rodzajem dobrowolnego zrzeszenia korporacyjnego, nie ma żadnego oparcia w polskim systemie prawnym, podobnie jak nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego kwalifikowanie przymusowego związku terytorialnego jakim jest niewątpliwie jednostka pomocnicza gminy jako organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. W odniesieniu do kwestii ewentualnej dopuszczalności uznania rady dzielnicy za organizację społeczną podobnie negatywnie wypowiadał się w utrwalonym w tej mierze orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając np. w wyroku z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, LEX nr 100090, iż grupy obywateli nie mające ustawowych podstaw do samodzielnego działania i nie zarejestrowane w odpowiednim rejestrze urzędowym nie są organizacjami społecznymi. Brak regulacji w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom bądź osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez k.p.a., wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. również wyrok NSA z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota 1992/33/21. Oceniając poprawność zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na stwierdzenie braku przymiotu strony wnoszącej odwołanie, niezależnie od powyższych rozważań o charakterze ogólnym wskazać też należy, iż w tym konkretnym przypadku Rada Dzielnicy odwołała się nie od decyzji organu "zewnętrznego" w stosunku do struktury samorządowej lecz od decyzji Prezydenta Miasta Z. będącego organem wykonawczym tej samej gminy, której dzielnica jest jednostką pomocniczą. Tym samym zaskarżyła decyzję wydaną przez tę samą jednostkę samorządu terytorialnego, której stanowi część składową co dodatkowo przesądza o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Powyższe rozważania skutkować musiały oddaleniem skarg na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Wskazać dodatkowo przyjdzie, że w skardze Spółki A nie znalazły się jakiekolwiek zarzuty, które skierowane by były bezpośrednio pod adresem zaskarżonej decyzji. Zarzuty te, co potwierdziła pełnomocnik tej skarżącej na rozprawie w dniu 28 września 2009 r., dotyczyły merytorycznego rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Spółka ta nie skorzystała w toku postępowania administracyjnego z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sama ta okoliczność nie pozbawia jej oczywiście prawa do zaskarżenia kontrolowanej decyzji, jako że przysługiwał jej przymiot strony w toku całego postępowania administracyjnego, jednakże jak już wspomniano na wstępie rozważań charakter zaskarżonej decyzji nie pozwala Sądowi na objęcie kontrolą w tym postępowaniu zagadnień, które nie były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym. Ponieważ w niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający wcześniejsze rozstrzygnięcie tut. Sądu, to wskazać też przyjdzie, że zgodnie z art. 190 p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Wykładnia ta dotyczyła jednak kwestii konstytucyjnych praw strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w żaden sposób nie była związana z badaniem zasadności poczynionych przez sąd pierwszej instancji ustaleń co do legalności zaskarżonej decyzji. Stąd też, w tym zakresie stanowisko Sądu w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w uchylonym przez NSA wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r.