II SA/Gl 695/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] , działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 987 ze zm.) cofnął D. L. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu powołał się na wydaną w dniu [...] r. decyzję kierującą D. L. na badania lekarskie, w wyniku których w dniu [...] r. wydane zostało orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w L. nr [...] stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych tego kierowcy do prowadzenia pojazdów wymienionej kategorii. Wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1a ustawy decyzja o cofnięciu uprawnień ma charakter związany, co oznacza, że organ nie ma podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczenia lekarskiego. Podkreślił, że decyzja ma charakter prewencyjny i powinna zostać wydana w sytuacjach, gdy prawdopodobne jest, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Odwołanie od tej decyzji złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, D. L.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na naruszenia: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, jakie to przeciwwskazania zdrowotne pozwalają organowi na uznanie, że wnoszący odwołanie winien mieć cofnięte uprawnienia do kierowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak weryfikacji przeprowadzonych badań lekarskich oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 8 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli, w szczególności niewyjaśnienie jakie konkretne przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów kategorii B uzasadniają cofnięcie uprawnień wnoszącemu odwołanie. Nadto wytknięto organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że u odwołującego występują przeciwwskazania do kierowania pojazdami oraz oparcie takich ustaleń na zgromadzonym w sposób niepełny materiale dowodowym, pomijając wysłuchanie strony. W związku z powyższym złożono wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - lekarza medycyny pracy, uprawnionego do przeprowadzenia badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców na okoliczność ustalenia, czy u wnoszącego odwołanie istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdami kat. B. W uzasadnieniu odwołania wskazano na zbyt ogólnikowe określenia i sformułowania, stanowiące kalkę innych decyzji. Podano, iż jedynie stwierdzono istnienie u odwołującego przeciwwskazań zdrowotnych, lecz nie podano, o jakie konkretne przeciwwskazania chodzi. W ocenie odwołującego samo związanie organu orzeczeniem lekarskim nie pozwala na całkowicie bezkrytyczne podejście do sprawy i niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie uwzględniło tego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Cytując regulację art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wystąpiła podana w tym przepisie przesłanka cofnięcia uprawnienia, a wydane rozstrzygnięcie ma charakter aktu związanego, czyli w określonym stanie faktycznym organ musi wydać decyzję określonej treści. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1859/10, podkreślono, że orzeczenia lekarskie wydane w sprawach badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowany przez pełnomocnika, D. L. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powtórzył zarzuty i argumenty zaprezentowane w odwołaniu. Dodatkowo wskazał na obrazę art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i nie wysłuchanie skarżącego. Nadto wystąpił ponownie wnioskiem o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o cofnięciu posiadanych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B ze względu na stan jego zdrowia. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na normie prawa materialnego wyrażonej w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.) Zgodnie ze wskazanym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W ocenie sądu, z treści przytoczonego przepisu wprost wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Celem tego przepisu jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które ma zdecydowanie większe znaczenie dla interesu publicznego niż zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych osoby niezdolnej do prowadzenia pojazdu. Użyte w art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji, przy tym organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Weryfikacja następuje bowiem w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie o kierujących pojazdami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 532/10), a nie w niniejszym postępowaniu, które ma jedynie charakter następczy. Dodatkowo, orzeczenie takie, wydawane w szczególnym trybie, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 5 marca 2014r., sygn. akt III SA/Ł 911/13 czy w Bydgoszczy z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1269/14). Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 949 ze zm.), które reguluje m.in. tryb postępowania w przedmiocie wydania wymienionego powyżej orzeczenia przez lekarza orzecznika, jednocześnie określając podmioty uprawnione do dokonania badań. W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.a i pkt 3 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być one przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia – w analizowanej sprawie jest to Instytut Medycyny Pracy im. [...] w L.. Regulacja powyższa, wskazująca krąg podmiotów uprawnionych do orzekania o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w razie decyzyjnego skierowania na badania, zapewnia legitymowanie się przez lekarzy odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym oraz bezstronność przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Na etapie powyższego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego pierwszej instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia, po doręczeniu jej tego orzeczenia lekarskiego. Uprawnienie do odwołania się stanowi gwarancję zapewnienia ochrony praw osoby badanej. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną zgromadzoną przez lekarza orzekającego w pierwszej instancji oraz wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych, pomocniczych, jeśli uznał je za niezbędne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 91/14). Z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami, orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają zatem weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza, że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1859/10 czy z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06). Organ administracji orzekający w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie został upoważniony do oceny orzeczeń medycznych. Działanie takie nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby niemożliwe, gdyż organ administracji nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Kwestionowane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, któremu Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc dowodową w zakresie tego co w nim stwierdzono, bowiem dokument ten, jak wskazano wyżej, został sporządzony w przypisanej formie i przez powołane do tego organy w zakresie ich działania – rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie, na podstawie decyzji starosty o skierowaniu na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie decyzja taka została wydania przez Starostę [...] w dniu [...] r. Podstawę jej wydania stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, a to wobec wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] r. sygn. akt [...], w którym potwierdzono kierowanie samochodem osobowym po użyciu alkoholu. Od decyzji tej skarżącemu przysługiwało odwołanie, o czym informację zawarto w pouczeniu tej decyzji. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości, wskutek czego decyzja stała się ostateczna, a sam skarżący, zgodnie z jej treścią, poddał się przedmiotowemu badaniu lekarskiemu. O ile były zastrzeżenia co do decyzji kierującej skarżącego na badania lekarskie, to należało ją zaskarżyć w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W przeciwnej sytuacji, po przeprowadzeniu przedmiotowych badań lekarskich, wyczerpaniu obowiązującego w tym zakresie trybu postępowania, tzn. wyczerpaniu toku instancji, nie można podważyć tego, co wynika z treści orzeczeń lekarskich. Wewnętrzne przeświadczenie skarżącego o dobrym stanie zdrowia, nie przemawia przeciwko opinii lekarza wyspecjalizowanego w ocenie kwalifikacji zdrowotnych osób kierujących pojazdami. Odnosząc się do treści tych orzeczeń, wyjaśnić należy, iż wynika ona z obowiązujących przepisów. Żaden z przepisów ustawy i cytowanego rozporządzenia nie zawiera podstawy do żądania precyzowania i wskazywania uzasadnienia tego orzeczenia. Z kolei decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. nastąpiło stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, określone w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy i kierujących pojazdami. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona. Ocena przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają bowiem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień. Wobec powyższego na podstawie art. 151 cytowanej powyżej ustawy sąd orzekł jak w sentencji.