II SA/Gl 696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 123 i art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "A" z siedzibą w B. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Przebudowa istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na jedno urządzenie transportu linowego Ośrodka Narciarskiego [...] w K. wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "Z", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na wskazanych parcelach". W wyniku złożonego przez Stowarzyszenie zażalenia na powyższe postanowienie sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wobec wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższe postanowienie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu Sąd podkreślił wpadkowy charakter tego postanowienia, wydanego w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy działu V ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko prowadzonego z wniosku "X" sp. z o.o. w K. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które polegało na przebudowie dwóch wyciągów orczykowych znajdujących się w masywie P. w jedno urządzenie transportu linowego. W toku tego postępowania Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji spowodowało, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu nakazujący organowi właściwemu aby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając na uwadze treść powyższego postanowienia Wójta Gminy J. Sąd uznał, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 44 cytowanej powyżej ustawy. Umknęło jednak uwadze Kolegium, że Stowarzyszenie nie domagało się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem wniosek swój zgłosiło ono w dniu 2 grudnia 2013 r., a zatem na długo przed wydaniem przez Wójta Gminy J. postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Także postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału przedmiotowym postępowaniu zostało wydane również przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wniosek stowarzyszenia został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji na zasadach ogólnych wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia skoncentrował się na rozważaniach dotyczących braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie unormowań zawartych w art. 44 ust. 1 i art. 30 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. winno odnieść się do poglądu kwestionującego brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku "X" Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ winien wskazać czy z uwagi na okoliczność realizacji planowanego przedsięwzięcia w sąsiedztwie specjalnego obszaru ochrony siedlisk "C" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków "D" ustanowionych w oparciu o Dyrektywę Siedliskową i Dyrektywę Ptasią zasadne było stwierdzenie organu pierwszej instancji, że interes społeczny nie przemawiał za dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu organizacji ekologicznej, której podstawowym celem statutowym jest "zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego" (§ 9 pkt 1 Statutu). Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że wydanie decyzji środowiskowej, bez wyczekania na zakończenie się postępowania rozstrzygającego o kręgu jej stron, w tym z pominięciem ewentualnego udziału w nim na prawach strony organizacji ekologicznej, nawet wówczas gdy postępowanie to kończy się stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia - nie jest praktyką możliwą do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa. Oczywistym jednak pozostaje brak podstaw do dopuszczania podmiotu na prawach strony do postępowania administracyjnego, które zakończono już decyzją ostateczną. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło Wójtowi Gminy J. uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie poprzez dołączenie do akt sprawy wskazanych dokumentów, a następnie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowania prowadzone przed tym organem. W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania, przywołało treść przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, uzupełniło materiał dowodowy w sprawie ustalając, iż wydana została w sprawie decyzja nr [...] w przedmiocie braku potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia pn. "Przebudowa istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na jedno urządzenie transportu linowego Ośrodka Narciarskiego [...] w K. wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "Z", czyli wydana została już po wydaniu postanowienia z dnia [...] r. Mając powyższe na uwadze, jak również uwzględniając treść orzeczenia sądowego wskazującego na brak podstaw do dopuszczenia podmiotu na prawach strony do postępowania, które zakończyło się decyzją ostateczną, organ stwierdził, iż postępowanie, w którym udziału domaga się Stowarzyszenie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] r. Zgodnie zatem z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe należy je umorzyć. W niniejszym przypadku oznacza to, iż postępowanie w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożyło Stowarzyszenia "A" z siedzibą w B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego- tj. - art.105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania, mimo, że postępowanie w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nie jest bezprzedmiotowe; - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu - poprzez wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia mimo zapadłych w sprawie wyroków obligujących do szczegółowego zanalizowania sprawy i wydania postanowienie o dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego przedsięwzięcia. - art. 31 §1 pkt 2 w związku z art. 31 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że uprawnienie organizacji społecznej, której przysługuje prawo do uczestniczenia w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, nie przysługuje w skutek nabycia przez decyzję wydaną w postępowaniu do którego chciała przystąpić organizacja, waloru ostateczności; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zastosowania się do wiążącej oceny pranej i wskazań wyrażonych w wydanym w sprawie wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 587/14; - art. 6, art. 8, art. 11 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady praworządności i zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej oraz zasady przekonywania, zasady prawdy obiektywnej oraz poprzez nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając powyższe skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy J. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz rozwinięto podniesione powyżej zarzuty. Podkreślono zdecydowanie rozszerzające zinterpretowanie przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Pokreślono, że uznanie, iż postępowanie w sprawie dopuszczania organizacji do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie, mimo, że wniosek w tym zakresie został złożony przed zakończeniem tego postępowania prowadziłoby w istocie do pozbawienia przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego realnego znaczenia. Odniesiono się także do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, iż pomimo pewnej sprzeczności wskazań zawartych w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku Sądu, to zostały one zupełnie pominięte przez organ w postępowaniu zakończonym kwestionowanym obecnie postanowieniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 22 września 2017 r., reprezentowana przez pełnomocnika uczestniczka postępowania "X" sp. z o.o. w I. wniosła o oddalenie skargi, ustosunkowując się do jej zarzutów. Podkreśliła, iż zarzut odnoszący się do niezastosowania się do oceny prawnej i wskazań sądu co do dalszego postępowania jest chybiony. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w świetle którego kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawa powyższa rozpoznawana jest ponownie wskutek uchylenia poprzedniego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 587/14), utrzymanym w mocy wobec oddalenia skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "A" z siedzibą w B. oraz "X" sp. z o.o. w I. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 636/15. W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis art. 153 cytowanej już powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia tego artykułu oznaczają więc, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym powyżej wyroku i nie może oceniać odmiennie kwestii przez ten Sąd wówczas przesądzonych. Rozważenia w obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wymaga natomiast prawidłowość wydania nowego rozstrzygnięcia w wyniku kolejnego, ponownego rozpoznania sprawy w kontekście sformułowanych przez Sąd uprzednio wskazań. Analiza uzasadnienia tego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednie postanowienie wyraźnie stwierdził, że choć wydanie decyzji środowiskowej, bez wyczekania na zakończenie się postępowania rozstrzygającego o kręgu jej stron, w tym z pominięciem ewentualnego udziału w nim na prawach strony organizacji ekologicznej, nawet wówczas gdy postępowanie to kończy się stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia - nie jest praktyką możliwą do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, to oczywistym, pozostaje jednak brak podstaw do dopuszczania podmiotu na prawach strony do postępowania administracyjnego, które zakończono już decyzją ostateczną. Nie ma bowiem wówczas przedmiotu (toczącego się postępowania środowiskowego), którego dopuszczenie mogłoby dotyczyć. Jednocześnie wskazało, iż w państwie prawa pozbawienie organizacji społecznej uprawnień procesowych, gwarantujących uruchomienie kontroli instancyjnej, a następnie sądowej wydanej decyzji środowiskowej, nie oznacza przyzwolenia na pełną dowolność działania organów administracji w tym zakresie. Jeśli więc Stowarzyszenie jest przekonane, że w postępowaniu, do udziału w którym nie zostało ono dopuszczone zapadła decyzja naruszająca prawo, może wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Prokuratora o rozważenie zastosowania środków określonych w dziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadząc ponownie postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uzupełniło materiał dowodowy, ustalając ponad wszelką wątpliwość, iż postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy J. nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny na środowisko przedsięwzięcia polegającego ma "Przebudowie istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na jedno urządzenie transportu linowego Ośrodka Narciarskiego [...] w K. wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "Z", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na wskazanych parcelach", a decyzją nr [...], datowaną omyłkowo [...] r., a zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r. powinno być z dnia [...] r., Wójt Gminy J. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wymienionego powyżej przedsięwzięcia. Mając zatem na uwadze wskazania zawarte w wymienionym powyżej wyroku Sądu prawidłowo organ stwierdził brak podstaw prawnych do dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia na prawach strony do postępowania, które się zakończyło decyzja ostateczną. Zasadnie bowiem podkreślono, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie istnieje tak długo, jak długo postępowanie jest w toku, bowiem instytucja dopuszczenia do udziału nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 474/12 czy z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/13). Wobec zatem bezprzedmiotowości postępowania, wobec niespełnienia podstawowej i niezbędnej przesłanki uniemożliwiającej merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, to jest pozostawiania postępowania przed organem administracji pierwszej instancji w toku, a także nieuruchomienia postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Uwzględniając powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.