IV SAB/Po 87/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Podaniem z [...] marca 2012 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO"), za pośrednictwem Wójta [...] (dalej: "Wójt"), o "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy decyzja Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] (...) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki [...], została wydana: 1) z naruszeniem przepisów prawa, 2) z rażącym naruszeniem prawa, 3) zawiera nieważność powodującą nieważność z mocy prawa, a w przypadku stwierdzenia w.w. przesłanek za udowodnione – o stwierdzenie z urzędu nieważności w.w. decyzji Wójta [...]." Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, na jakich zarzutach opiera swe przekonanie o wadliwości tej decyzji (zwanej dalej: "decyzją Wójta z [...].12.2011 r."), "ze względu na naruszony interes społeczny i prawny". Pismem z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Prezes SKO poinformował Stowarzyszenie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...].12.2011 r. W piśmie z [...] stycznia 2013 r. Stowarzyszenie zarzuciło SKO nieotrzymanie do dnia sporządzenia pisma żadnej informacji dotyczącej sposobu i podstaw prawnych rozstrzygnięcia sprawy zawartej we wniosku. Stowarzyszenie zaznaczyło, że w złożonym wniosku podkreśliło, iż w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją "został naruszony interes społeczny i prawny, co m.in. uniemożliwiało Stowarzyszeniu uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony." W odpowiedzi SKO poinformowało, pismem z [...] stycznia 2013 r., że wniosek Stowarzyszenia został potraktowany jako informacja o istnieniu przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...].12.2011 r. SKO wyjaśniło, że Stowarzyszeniu nie przysługuje status strony postępowania nieważnościowego. Postępowanie dotyczyło rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, w związku z czym informacje na temat sposobu jej rozstrzygnięcia otrzymały wyłącznie strony postępowania. Pismem z [...] stycznia 2013 r. Stowarzyszenie wezwało SKO do usunięcia naruszenia prawa – pod rygorem skierowania skargi do sądu administracyjnego – upatrując tego naruszenia w szczególności w braku decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...].12.2011 r. oraz odmowy przyznania Stowarzyszeniu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Stowarzyszenie podkreśliło, że brak jest podstaw prawnych do wydania tzw. pisma informującego, jakim było pismo z [...] stycznia 2013 r. adresowane do Stowarzyszenia. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") jasno stanowią, że organ obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki i dodatkowo w formie decyzji. Nadto Stowarzyszenie oceniło, że Prezes SKO zamiast stać na straży praworządności i działać na rzecz społeczeństwa obywatelskiego, dopuszcza się rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi z [...] lutego 2013 r. SKO poinformowało, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z 15 stycznia 2013 r. Pismem z [...] czerwca 2013 r. Stowarzyszenie ponownie wezwało SKO do usunięcia naruszenia prawa podkreślając, że dotychczas nie otrzymało decyzji o odmowie przyznania statusu strony w postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi z [...] czerwca 2013 r. SKO podtrzymało stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Stowarzyszenie zarzuciło organowi administracji naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, i na tej podstawie wniosło o: 1) zobowiązanie SKO do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty zwrócenia organowi akt administracyjnych; 2) zobowiązanie SKO do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a w szczególności "Przewodniczącej Kolegium"; 3) w przypadku uwzględnienia skargi – orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie opisało dotychczasowy przebieg zdarzeń, podkreślając, że pismem z [...] marca 2012 r. nie tylko złożyło zawiadomienie o konieczności stwierdzenia decyzji Wójta z [...].12.2011 r., ale również wnosiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Tymczasem SKO nie przeprowadziło odrębnego postępowania w celu ustalenia zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Skarżący jako niezrozumiały ocenił pogląd SKO, że za Stowarzyszeniem nie przemawia interes społeczny, a, jak należy domniemywać, jedynie interes prywatny. Organ dotąd nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że wniosek Stowarzyszenia nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że załatwienie podania Stowarzyszenia nastąpiło poprzez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...].12.2011 r., o czym Stowarzyszenie zostało poinformowane pismem z [...] czerwca 2012 r., a dalsze wyjaśnienia dotyczące sposobu załatwienia sprawy zawarto w pismach SKO: z [...] stycznia 2013 r., z [...] lutego 2013 r. i z [...] czerwca 2013 r. Organ podkreślił, że Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, a zatem brak było podstaw do wydawania przez SKO jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do ogólnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Jak to już wyżej wskazano, zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej – a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129). Jednym z takich postanowień, co do których wydania organ może popaść w zaskarżalną bezczynność, jest unormowane w art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a. postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, na które to postanowienie, zgodnie z przywołanym przepisem, służy zażalenie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku zaś niedopatrzenia się bezczynności organu, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że jest ona dopuszczalna, gdyż jej przedmiot określony przez Skarżącego – niewydanie "odpowiedniego aktu" odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nieważnościowym – mieści się w katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a. Ponadto skarga została poprzedzona wymaganym w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo Stowarzyszenia z 28.01.2013 r.; k. 37 akt adm.). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy zauważyć, że zarzucono w niej bezczynność SKO w (pełnym) rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2012 r., który to wniosek, według Skarżącego, obejmował nie tylko żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...].12.2011 r. (i w rezultacie: stwierdzenia nieważności tej decyzji), ale także żądanie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W ocenie Sądu brak podstaw do tak szerokiego odczytania treści przedmiotowego wniosku. Wniosek ten, jako postać pisemnego oświadczenia woli skierowanego do oznaczonego adresata (tu: organu administracji), podlega interpretacji według reguł ogólnych stosowanych przy wykładni oświadczeń tego rodzaju, tj. zasadniczo metodą obiektywną (normatywną). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. W ramach tej metody, zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną (art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego), wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w jakim on występuje, przy czym chodzi tu zarówno o kontekst językowy, jak i sytuacyjny (por. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52 Nb 36, s. 83 Nb 112‒114). W niniejszym przypadku oznacza to w szczególności konieczność rozpatrywania przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem regulacji art. 31 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle cytowanego przepisu należy przyjąć, że inicjatywa procesowa (wniosek) organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać jedną z trzech postaci: (i) żądania tylko wszczęcia postępowania, (ii) żądania wszczęcia postępowania i dopuszczenia organizacji do udziału w nim, (iii) żądania dopuszczenia organizacji do udziału w toczącym się już postępowaniu (tak też w doktrynie m.in.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, art. 31, Nb 6; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 6 do art. 31; A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 238). Przy tym w przypadku każdego z tych żądań (wniosków), dla jego procesowej skuteczności, organizacja społeczna winna wykazać związek zgłaszanego żądania (wniosku) z celami statutowymi organizacji oraz jego zasadność z punktu widzenia interesu społecznego. W świetle art. 31 § 2 k.p.a. uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione organ administracji wydaje – odpowiednio do treści zgłoszonego wniosku – jedno z trzech postanowień pozytywnych, tj.: (i) postanowienie (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu, (ii) postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, (iii) postanowienie (tylko) o dopuszczeniu organizacji do udziału w już toczącym się postępowaniu. W przypadku żądania niezasadnego, organ wydaje zaś odpowiednie postanowienie odmowne, na które służy zażalenie. Na tle cytowanych przepisów art. 31 § 1 i 2 k.p.a. brak natomiast, co do zasady, podstaw do potraktowania wniosku organizacji jako "zwykłej informacji" (sygnalizacji), nie wymagającej odniesienia się przez organ we właściwej formie procesowej (postanowienia pozytywnego albo negatywnego). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż nie może budzić wątpliwości, że wniosek Stowarzyszenia z [...] marca 2012 r. obejmował tylko przewidziane w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...].12.2011 r., a już nie wymienione w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. żądanie dopuszczenia do udziału w nim. Żaden fragment wniosku nie zawiera sformułowania, który dostatecznie jasno wyrażałoby wolę Stowarzyszenia ubiegania się także o dopuszczenie do udziału we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym. Godzi się zaś w tym miejscu podkreślić, że wniosek składany przez organizację społeczną w sprawie dotyczącej innej osoby musi być interpretowany ściśle. Nie może bowiem uchodzić z pola widzenia okoliczność, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych (por.: wyrok NSA z 02.06.2009 r., II OSK 897/08, CBOSA; wyrok WSA z 24.04.2006 r., IV SA/Wa 1399/05, CBOSA; A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 226). Należy przy tym podkreślić, że organ jest związany wnioskiem strony (tu: organizacji społecznej). Jego treść wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony (por. wyrok NSA z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA). Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się zarzucanej bezczynności SKO w załatwieniu kwestii żądania dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nieważnościowym, gdyż, jak to już wyżej wskazano, wniosek Stowarzyszenia z [...] marca 2012 r. obiektywnie takiego żądania nie zawierał. Zarazem należy zauważyć, że SKO uwzględniło, zawarte we wniosku, żądanie Stowarzyszenia wszczęcia postępowania nieważnościowego – które to postępowanie SKO zakończyło wydaniem decyzji z [...] września 2012 r., znak: [...], stwierdzającej brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...].12.2011 r. (k. 29–30 akt adm.) – a zatem i w tym zakresie bezczynność nie wystąpiła. Co prawda uwzględniając to żądanie organ winien, zgodnie z art. 31 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., wydać postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, jednakże brak tego postanowienia należy ocenić jako uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Do wszczęcia postępowania nieważnościowego bowiem faktycznie doszło, a samo "brakujące" postanowienie w tym przedmiocie i tak byłoby niezaskarżalne (argument a contrario z art. 31 § 1 zdanie drugie k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.). Ubocznie należy jeszcze zwrócić uwagę na obowiązującą zasadę, iż uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie istnieje tak długo, jak długo postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja dopuszczenia do udziału nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Zatem wydanie decyzji kończącej dane postępowanie administracyjne (tu: decyzji SKO z [...].09.2012 r.) oznacza brak formalnej możliwości następczego rozstrzygania przez organ o ewentualnych uprawnieniach organizacji do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu. Powyższe stanowi dodatkowy argument – wobec niewystąpienia w niniejszej sprawie szczególnych okoliczności, które mogłyby ewentualnie uzasadniać odstąpienie do omawianej zasady (por. wyrok WSA z 13.09.2012 r., IV SA/Po 474/12, CBOSA) – na rzecz trafności stwierdzenia, że o zarzucanej bezczynności SKO w niniejszej sprawie nie może być mowy. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.