II SA/Gl 703/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. M., W. M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, dalej "ustawa o przekształceniu") odmówił W. i W. M. (dalej: "Strony", "Skarżący") wydania zaświadczenia stwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zabudowanej, położonej w gminie I., obręb I., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka 1., 2., 3. o łącznej powierzchni 2.2900 ha, objętej księgą wieczystą [...] Sądu Rejonowego w C. , przekształciło się w prawo własności. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił ustalony stan faktyczny, tj. zgodnie z decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. [...] przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz "B" w R., na nieruchomości zgodnie z decyzją znajdował się dom wczasowy "C" i domki kempingowe, decyzją z dnia [...] r. G- [...] Wójt Gminy I. ustalił opłatę roczną z tytułu wieczystego użytkowania oraz stawkę procentową opłaty rocznej w wysokości 3%, aktem notarialnym Rep. A nr [...] w dniu [...] r. W.M. nabył przedmiotową nieruchomość w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą "A" w B., zgodnie z § 1 aktu notarialnego na działkach 1., 2., 3. znajdował się stanowiący odrębną nieruchomość murowany, jednopiętrowy budynek Domu Wczasowego "C" o powierzchni użytkowej 314,4 m2 oraz cztery domki o konstrukcji drewnianej na betonowych fundamentach o powierzchni użytkowej 68,9 m2 każdy. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] została zatwierdzona ugoda pomiędzy Starostą [...] a Stroną w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ustalająca wysokość stawki w związku z prowadzoną przez Stronę działalnością sportowo-turystyczną (Strona oświadczyła do protokołu "że na przedmiotowym terenie prowadzi działalność usługowo-turystyczną i sportową w oparciu o świadczenie usługi krótkotrwałego zakwaterowania i żywienia oraz obiekty sportowe jak: wyciąg narciarski, kort tenisowy, boiska do siatkówki i piłki nożnej", str. 1 uzasadnienia postanowienia), aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] r. W.M. rozszerzył ustrój majątkowy małżeński na rzecz swojej żony. Następnie organ przywołał wpis w dziale I księgi wieczystej nr [...] (o treści: "sposób korzystania dla działki 1. i 2. – inne tereny zabudowane, a dla działki 3. – łąki trwałe"; budynek o powierzchni 314 m2: "przeznaczenie budynku 110 – budynki mieszkalne"), zapisy z operatu gruntów i budynków dla wskazanych działek ("na działce 1. znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 280 m2, budynki niemieszkalne: 46 m2, 79 m2, 79 m2, 78 m2; na działce 2. – budynek niemieszkalny 77 m2; działka 3. – niezabudowana), a także zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. (działka 1. – tereny zabudowy usługowej - usługi komercyjne, tereny upraw polowych, łąk i pastwisk, tereny zieleni leśnej – lasy ochronne; działka 2. – tereny zabudowy usługowej - usługi komercyjne, tereny zieleni leśnej – lasy ochronne, działka 3. - tereny zabudowy usługowej - usługi komercyjne) oraz z dnia 6 kwietnia 2009 r. (działka 1. – tereny gruntów rolnych, tereny drogi klasy lokalnej; działka 2. i 3. – tereny zabudowy usługowej, teren drogi klasy lokalnej). W trakcie wizji lokalnej w dniu [...] r. ustalono, że nieruchomość jest wykorzystywana w części pod działalność turystyczną, budynek główny również w części wykorzystywany jest dla turystów (z zaświadczenia z dnia [...] r. nr [...], przedłożonego przez Stronę, wynika, że została zmieniona dotychczasowa nazwa obiektu na "C" oraz liczba oferowanych w obiekcie pokoi oraz miejsc noclegowych na 12 miejsc i 3 pokoje), pod adresem [...] zarejestrowana jest w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przeważająca działalność gospodarcza oznaczona kodem PKD 55.20Z – obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania prowadzona przez W.M. . Pismem z dnia 10 września 2020 r. Strona wskazała, że powierzchnia wszystkich budynków wynosi 754,41m2, w tym 190,64m2 powierzchnia innych budynków, co stanowi 25,27% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na nieruchomości, a pomiar został wykonany zgodnie z wymogami dla podatku od nieruchomości. W dalszej kolejności organ zaakcentował, że istotą sprawy jest ustalenie czy działka 1. jest zabudowana budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkaniowe i odniósł się do definicji pojęcia "budynek mieszkalny" wskazanej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn zm.). Podkreślił, że zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów i budynków, budynek zlokalizowany na działce 1. oznaczony nr [...] zakwalifikowany jest pod numerem [...] – budynek mieszkalny, jednak jest to klasyfikacja sporządzona wg Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), a w operacie nie określono głównej funkcji budynku. Organem uprawnionym do określania kategorii budynku jest organ administracji budowalnej, zaś podstawa wpisu danych w zakresie funkcji budynków zgodnie z § 35 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 393) stanowi dokumentacja architektoniczno-budowlana. Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformował, że od [...] r. do [...] r. nie złożono wniosku o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania, ani nie zgłoszono zmiany sposobu użytkowania domu wczasowego "C" na budynek mieszkalny. W decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste wskazano, że budynek usytuowany na przedmiotowej nieruchomości stanowi Dom Wczasowy "C" a Strona nabywająca nieruchomość w 1998 r. również nabyła obiekt Dom Wczasowy "C, natomiast kartoteka budynku została założona w 2011 r. w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej I., a dane zawarte w arkuszu danych ewidencyjnych zostały pozyskane przez geodetę w oparciu o informacje udzielone przez Stronę. W ocenie organu przedłożone przez Stronę dokumenty (szczegółowo opisane na str. 4 uzasadnienia postanowienia organu I instancji) świadczą jedynie o prowadzonej na nieruchomości działalność agroturystycznej, a nie o tym, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Pismem z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że od [...] r. do dnia wydania informacji nie wpłynęły żadne dokumenty dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...]. Wójt Gminy I. wraz z pismem z dnia [...] r. nr [...] przekazał m.in. decyzję Wójta I. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego nr [...], tj. na dobudowie zadaszonego tarasu. Organ uznał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza brak spełnienia przesłanek umożliwiających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu. Strona wniosła zażalenie datowane na 10 marca 2021 r. podnosząc, że Starosta nie wykazał by budynek położony w [...] został przebudowany na dom wczasowy, dlatego nie wymagał żadnych robót budowlanych by pełnić nadal funkcje mieszkaniowe, w ewidencji gruntów i budynków jest oznaczony jako mieszkalny a odmowa uznania budynku za mieszkalny podważa rzetelność prowadzonej ewidencji. Podkreślił, że budynek został oddany do użytkowania w 1930 r. jako budynek mieszkalny o powierzchni 280 m2, pod koniec lat 80-tych został sprzedany "B" i był wykorzystywany jako dom wczasowy, po nabyciu w 1998 r. był wykorzystywany w części na mieszkania dla Strony i jej rodziny a w części na usługi gastronomiczne, zatem nigdy nie stracił funkcji mieszkalnej. Dalej podał, że w 2003 r. Strona przeprowadziła rozbudowę budynku na podstawie projektu budowlanego, ponadto podatek od nieruchomości również jest uiszczany od powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, Strona zawiesiła działalność gospodarczą od 2017 r. i od tego czasu prowadzi działalność agroturystyczną "C", która, w powołaniu na art. 21 pkt 1 ust. 43 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, może być prowadzona wyłącznie w budynkach mieszkalnych. Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4a ustawy o przekształceniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie oraz poczynione przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazując, że dokumenty przedłożone do zażalenia znajdują się już w aktach sprawy, bowiem Strona załączyła je do pisma z dnia 26 listopada 2020 r. Następnie organ przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia – art. 1 ust. 1 i 1a oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu, a także art. 218 § 1 i 2 k.p.a. wyjaśniając, że w trybie wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. W powołaniu na stanowisko literatury podał, że co do zasady punktem wyjścia dla oceny spełnienia przesłanek przekształcenia, określanych w przepisach ustawy o przekształceniu, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ale w przypadku wątpliwości, których źródłem będzie kolizja pomiędzy informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a rzeczywistym stanem bądź też danymi wynikającymi z innych dokumentów urzędowych lub publicznych rejestrów, konieczne staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przywołując przy tym treść art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020, poz. 276 z późn. zm., str. 3-4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał definicję "budynku mieszkalnego" określoną przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisami wydanego na jej postawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), a także pomocniczo przywołał w tym zakresie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując iż w ocenie organu odwoławczego powyższe prowadzi do wniosku, że każda zabudowa, która w myśl przepisów prawa budowlanego będzie spełniała warunki techniczne umożliwiające stały pobyt ludzi i zamieszkanie oraz będzie faktycznie wykorzystywana dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, będzie zabudową na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Organ podkreślił również, że na potrzeby procesu przekształcenia znaczenie mają parametry techniczne oraz faktyczne wykorzystania budynku w dacie 1 stycznia 2019 r., tj. faktyczny sposób korzystania z nieruchomości nie zaś samo jej przeznaczenie wskazane w wypisie z rejestru gruntów, czy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w realiach niniejszej sprawy grunt nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe – nieruchomość była na dzień 1 stycznia 2019 r. i jest nadal wykorzystywana w celu prowadzenia działalności usługowej, świadczenia usług turystycznych, w związku z prowadzoną działalnością agroturystyczną (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). W ocenie organu odwoławczego, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że od momentu nabycia prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości przez Stronę, grunt ten nieprzerwanie był i jest wykorzystywany w celu prowadzenia działalności usługowej związanej z rekreacją i wypoczynkiem, a nie w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych Strony i jej rodziny, taki też był cel nabycia tego gruntu przez Odwołujących – prowadzenie działalności usługowej (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Powołał przy tym również oświadczenie Strony złożone w toku rozprawy w dniu [...] r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) oraz dokumentację przedłożoną przez Stronę, z której wynika, że aktualnie Strona na nieruchomości prowadzi działalność agroturystyczną, początkowo pod nazwą "[...] C", następnie zmienioną z dniem [...] r. na "[...] C". Organ ustalił, że nieprzerwanie od momentu nabycia przez Stronę prawa użytkowania wieczystego gruntu z własnością znajdujących się na niej obiektów Strony wykorzystują ten grunt w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą – najpierw prowadzoną przez W.M. a następnie kontynuowaną w ramach działalności agroturystycznej. Strona wykorzystuje nieruchomość w celu w jakim grunt ten i znajdujące się na nieruchomości zabudowania były wykorzystywane, tj. zgodnie z celem, dla którego w latach 90-tych XX wieku ustanowiono na tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, a to w celach rekreacyjnych i wypoczynkowych. Budynek nr [...] położony na działce 1. był nazywany w dokumentach domem wczasowym, tj. w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, akcie notarialnym z [...] r., a prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w celu zapewnienia wypoczynku i rekreacji a nie miejsc zamieszkania, co stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku Strony. W powołaniu na art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2211 z późn. zm.) wskazał, że rolnik wynajmujący pokoje w prowadzonym gospodarstwie agroturystycznym świadczy usługi hotelarskie, a mieszkanie powinno spełniać wymagania sanitarne, zatem bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Stronę okoliczność, że działalność agroturystyczna nie jest działalnością gospodarczą, podobnie bez znaczenia pozostaje okoliczność zwolnienia dochodu z tej działalności z podatku dochodowego, bez znaczenia jest także forma organizacyjno-prawna w jakiej realizowana jest działalność usługowa. Jako nieistotną organ uznał okoliczność, że budynek został wybudowany w 1930 r. jako budynek mieszkalny a zatem może być pod względem technicznym uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny, skoro od momentu nabycia nieruchomości przez Stronę do chwili obecnej jest wykorzystywany w celach usługowych związanych z wypoczynkiem i rekreacją w ramach prowadzonej na nieruchomości działalności agroturystycznej, a nie na cele mieszkaniowe. Także udzielone wskazanie lokalizacyjne nr [...] dla budowy domków kempingowych zawiera ustalenie celu "zwiększenia bazy noclegowej przy istniejącym Domu Wczasowym "C" (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Organ zwrócił uwagę, że w rejestrze budynków – budynek nr [...] figuruje jako budynek mieszkalny jednak w ewidencji tej nie określono głównej funkcji budynku (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), organem właściwym do określania kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, a organy ewidencji nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej, natomiast dane którymi dysponują organy podatkowe mają charakter wtórny, gdyż ich źródłem są informacje pochodzące z ewidencji gruntów i budynków. Nie bez znaczenia w ocenie organów pozostaje fakt, że kartoteka budynku została założona w 2011 r., a dokumentacja geodezyjna przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w oparciu o dane zawarte w arkuszu danych ewidencyjnych budynku uzyskane na podstawie informacji udzielonych przez Stronę. Dalej organ wskazał, że podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, przez który należy rozumieć ewidencje gruntów i budynków prowadzoną przez starostę, a wypisy w dziale I-O księgi wieczystej nie tworzą stanu prawnego nieruchomości zatem nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, natomiast odnosząc się do przedłożonej przez Stronę opinii technicznej z dnia [...] r. wyjaśnił, że organy wydające zaświadczenia o przekształceniu nie są uprawnione do weryfikacji szczegółowych warunków technicznych jakie powinny spełniać obiekty budowlane. W kontekście powyższego organ odwoławczy podkreślił, że celem ustawy o przekształceniu nie jest całkowita likwidacja prawa użytkowania wieczystego, a jedynie jego przekształcenie w prawo własności nieruchomości faktycznie zabudowanych na cele mieszkaniowe. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów o przekształceniu, nie doszukał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W dniu 20 maja 2021 r. Strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że organ I instancji nie wykazał by budynek był przebudowany na dom wczasowy, dlatego nie wymagał żadnych prac by pełnić nadal funkcje mieszkaniowe. Podkreślili, że w ewidencji gruntów i budynków budynek jest oznaczony jako mieszkalny i nie jest wpisana inna funkcja budynku, a także że na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu nie prowadził działalności gospodarczej ponieważ działalność agroturystyczna nie jest działalnością gospodarczą i nie pozbawia budynku jego funkcji mieszkalnej, a odmowa uznania budynku za mieszkalny podważa rzetelność prowadzonej ewidencji budynków i księgi wieczystej, ponadto zgodnie z art. 3a ust. 2a ustawy Prawo budowlane wykorzystywanie 30% powierzchni budynku na cele użytkowe nie zmienia jego charakteru. Skarżący wskazał, że mieszka w tym budynku z rodziną i prowadzi gospodarstwo rolne. Natomiast nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, bo w jego ocenie zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane nie było takiej potrzeby, a budynek nigdy nie stracił funkcji mieszkaniowej. Następnie podał, że w 2003 r. przeprowadził rozbudowę budynku na podstawie projektu budowalnego, nakazy płatnicze dotyczące podatku od nieruchomości oparte są o powierzchnię mieszkalną i użytkową budynków mieszkalnych, natomiast od 2017 r. zawiesił działalność gospodarczą, a w oparciu o budynek mieszkalny prowadzi działalność agroturystyczną "C", która nie jest działalnością gospodarczą i może być prowadzona wyłącznie w budynkach mieszkalnych. Do skargi przedłożono wypis z ewidencji budynków oraz wydruk z księgi wieczystej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację oraz stanowisko prezentowane na etapie wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności – art. 134 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów I i II instancji odpowiadają prawu. Przeprowadzona przez Sąd analiza doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, brak bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego bądź naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też z naruszeniem skutkującym wznowienie postępowania, a tylko takie naruszenia uzasadniają zastosowanie uprawnień kasatoryjnych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, który stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Natomiast w myśl art. 1a ustawy o przekształceniu przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przywołany przepis prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r., II SA/Wa 421/12, Lex nr 1224051, wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., III SA 1292/97, P. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Ponadto wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019). W rozpoznawanej sprawie organ omówił wydania zaświadczenia polegającego na potwierdzeniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu, ponieważ w następstwie przeprowadzonej analizy stwierdził, że informacje znajdujące się w jego dyspozycji nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Organ nie potwierdził okoliczności wynikających z ewidencji, stan ten zakwestionował, odwołując się w tym zakresie do stanu rzeczywistego przywołując liczną dokumentację, oświadczenia Strony oraz wyniki wizji lokalnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że opisana wyżej nieruchomość położona w gminie I., obręb I., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka 1., 2., 3. na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu była nieruchomością zabudowaną, konieczne stało się natomiast rozstrzygnięcie czy na dzień 1 stycznia 2019 r. była nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, decydujący w tym zakresie pozostaje cel zabudowy, nie zaś parametry użytkowe czy techniczne. Ustalając cel należy także pamiętać o intencjach prawodawcy, na które słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. II SA/Gl 187/21 "w projekcie ustawy wskazano m.in., że "proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste." (druk VIII.2673, LEX-el.), wskazując, że przepisy ustawy powinny być interpretowane właśnie w tym kontekście, oraz podkreślając, że są to "przepisy wyjątkowe, szczególne, skoro prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych, nie mogą być więc interpretowane rozszerzająco" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2021 r., II SA/Gl 187/21, Lex nr 3208910). Stąd też ustalenie celu mieszkaniowego zdaje się być kluczowe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r., II SA/Sz 937/17, Lex el. 2406384, wyrażonego na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), że nie należy utożsamiać przeznaczenia budynku ze względu na jego parametry techniczne z celem, na jaki został na nieruchomości posadowiony. A jak wynika z przedłożonych do niniejszej sprawy akt administracyjnych: - na dzień ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomość była zabudowana obiektami domu wczasowego, na który składał się budynek główny (dom wypoczynkowy "C"), domki kempingowe oraz magazyn opału (Decyzja Wojewody Bielskiego z dnia [...] r. [...], karta nr 11 akt administracyjnych), - udzielono wskazań lokalizacyjnych budowy czterech domów drewnianych na podmurówce jako zwiększenie bazy noclegowej przy istniejącym domu wczasowym, (wskazania lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na modernizację ośrodka wypoczynkowego), - w akcie notarialnym nabycia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] r. (Rep. A nr [...]) określono obiekty znajdujące się na nieruchomości gruntowej: budynek Domu Wczasowego "C" oraz cztery domki kempingowe ("na działkach nr 1., 2. i 3. znajdują się stanowiące odrębne nieruchomości murowany, jednopiętrowy budynek Domu Wczasowego "C" o powierzchni użytkowej 314,4 m2, wzniesiony w latach 30-tych, mieszczący: w piwnicach szatnie i kuchnie wraz z zapleczem, na parterze stołówkę, kawiarnię i sanitariaty, a na piętrze pokoje i łazienki, a także na betonowych fundamentach cztery domki kempingowe o konstrukcji drewnianej o powierzchni użytkowej 68,9 m2 każdy, wybudowane w latach 1989-1993", karta nr 9 akt administracyjnych), - do protokołu rozprawy ([...]) w dniu [...] r. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania Skarżący oświadczył, że prowadzi na tym terenie działalność usługowo-turystyczną i sportową, która jest prowadzona od nabycia obiektu, tak też została ustalona opłata roczna za użytkowanie wieczyste (karta nr 8 akt administracyjnych), - w sprawozdaniu technicznym sporządzonym dnia [...] r. jako rodzaj prac pomiarowych posłużono się opisem: "inwentaryzacja budynku pensjonatowego" (karta nr 12 akt administracyjnych), - prowadzenie tego rodzaju usług potwierdzono w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Skarżącego, aktualnie również Skarżącej, - zgodnie z przeprowadzoną wizją lokalną z dnia [...] r. aktualnie na części nieruchomości prowadzona jest działalność agroturystyczna (karta nr 26 akt administracyjnych wraz dokumentacją fotograficzną), - przeznaczenie czterech domków kempingowych pod wynajem, oraz przeznaczenie dla turystów części budynku głównego tj. parteru: stołówki i świetlicy zostało wskazane wprost przez Skarżącego w piśmie z dnia [...] r. (w tym kontekście nie bez znaczenia dla powoływanej przez Skarżących okoliczności "nieprzekroczenia 30% powierzchni użytkowej" pozostaje podanie przez Skarżących następujących danych: powierzchnia użytkowa parteru budynku głównego: 235,32 m2 oraz powierzchnia piętra na 110,41 m2, karta nr 25 akt administracyjnych). Jak podkreślił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do treści art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane "ustawodawca nie przewidział możliwości nawet minimalnego przekroczenia wartości 30%", zatem "odwrócenie proporcji części mieszkalnej do części usługowej powoduje, że budynek ten zmienia swój charakter z budynku mieszkalnego z wbudowanymi usługami na budynek usługowy z wbudowanymi mieszkaniami" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2566/10, Lex nr 1121226). W literaturze przedmiotu słusznie zaakcentowano, że "w zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego nie mieszczą się żadne budynki zamieszkania zbiorowego, stanowią one bowiem odrębną kategorię budynków i posiadają odmienną definicję legalną" (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019). Jak wynika z treści § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. W konsekwencji wyprowadza się wniosek, podzielany przez tut. Sąd, iż "nieruchomości zabudowane takimi budynkami nie polegają przekształceniu na podstawie przepisów komentowanej ustawy" (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019). W orzecznictwie również zwrócono uwagę, że inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne na cele zamieszkania zbiorowego. Nieuprawnione byłoby dokonanie ustalenia, że zabudowa np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok, ponieważ nie w takim celu obiekty te zostały wybudowane i nie w takim celu, co do zasady, są wykorzystywane, a jednocześnie nie ma przy tym znaczenia czy w danym budynku możliwe jest zaspokojenie potrzeb związanych z pobytem lub zamieszkiwaniem (wyrok WSA w Szczecinie z 19 października 2017 r., II SA/Sz 937/17, Lex nr 2406384). Jak wynika natomiast z materiału dowodowego przedmiotowa nieruchomość była i nadal jest nieprzerwanie wykorzystywana w celu prowadzenia działalności związanej z rekreacją i wypoczynkiem, w tym też celu została nabyta przez Skarżącego. Zasadnie przyjęły organy orzekające, że o charakterze zabudowy objętej postępowaniem o przekształcenie na gruncie analizowanej ustawy decyduje charakter znajdującego się na niej budynku, wynikający: - z celu jego budowy – jako budynku domu wczasowego, tak też przekazanego do użytkowania wieczystego (decyzja Wojewody Bielskiego z dnia [...] r., [...] karta nr 11 akt administracyjnych, akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] r. karta nr 9 akt administracyjnych), - z charakteru korzystania z terenów, na których został wybudowany (zarówno w dacie budowy jak i w dacie wejścia w życie ustawy), które szczegółowo zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a są nimi głównie tereny zabudowy usługowej, co wynika z treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] . (działka 1. – tereny zabudowy usługowej - usługi komercyjne, tereny upraw polowych, łąk i pastwisk, tereny zieleni leśnej – lasy ochronne; działka 2. – tereny zabudowy usługowej - usługi komercyjne, tereny zieleni leśnej – lasy ochronne, działka 3. - tereny zabudowy usługowej - usługi komercyjne, karta nr 29 akt administracyjnych) oraz z dnia [...] r. (działka 1. – tereny gruntów rolnych, tereny drogi klasy lokalnej; działka 2. i 3. – tereny zabudowy usługowej, teren drogi klasy lokalnej, karta nr 30 akt administracyjnych), - jak też ze sposobu korzystania z tych budynków na dzień 1 stycznia 2019 r., co wynika z wizji lokalnej (karta nr 26 akt administracyjnych), której Skarżący nie kwestionowali, a także oświadczeń samych Skarżących o prowadzeniu na nieruchomości działalności agroturystycznej, co natomiast potwierdza wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (wskazujący na stałe miejsce prowadzenia działalności na przedmiotowej nieruchomości od [...] r. oznaczonej kodem 55.20Z - obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania), - jak również pozostałych dokumentów omówionych w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia, w tym m.in. wskazań lokalizacji nr [...] z dnia [...] r. czterech domów kempingowych z określeniem funkcji mającej poszerzyć bazę noclegową Domu Wczasowego "C". Bezsporne w sprawie pozostawało, że na nieruchomości położone są także inne budynki niż te, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, tj. cztery budynki kempingowe, zatem niewątpliwie należałoby uwzględnić przepis art. 1a tej ustawy uzależniający przekształcenie prawa użytkowania wieczystego od ustalenia, że łączna powierzchnia użytkowa innych budynków niż wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Wprawdzie organ nie dokonał ustaleń w zakresie powierzchni użytkowej każdego z budynków, dysponował w tym zakresie wyłącznie oświadczeniem Strony, a ujawniona w ewidencji gruntów powierzchnia jest powierzchnią zabudowy, nie powierzchnią użytkową, jednak jak wynika z szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ przyczynę odmowy oparł o brak zaistnienia przesłanki zabudowania nieruchomości "na cele mieszkaniowe", która to okoliczność została poparta szeregiem wskazanych wyżej ustaleń poczynionych w sprawie, zatem brak było przyczyn dla ustalania procentowego udziału powierzchni nieruchomości, o którym mowa w art. 1a ustawy o przekształceniu. Nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem, dla którego zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, tj. w celach rekreacyjnych i wypoczynkowych. Celem oddania m.in. działki w użytkowanie wieczyste, co wynika z decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] r. [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności obiektów: Domu Wypoczynkowego "C", domków kempingowych oraz magazynu opału, jak również dalszych dokumentów: aktu notarialnego nabycia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] r., protokołu rozprawy z dnia [...] r. odnośnie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, było właśnie prowadzenie działalności rekreacyjno-sportowej. Cel ten nie został zmieniony, a powstanie na tym terenie Domu Wczasowego "C" i jego nieprzerwana działalność w takim właśnie zakresie nie była związana z zapewnieniem miejsc zamieszkiwania, lecz zapewnieniem wypoczynku i rekreacji. W odniesieniu natomiast do podnoszonej przez Skarżących, a wyjaśnianej już przez organy, kwestii, że ewidencja gruntów i budynków wskazuje na zabudowę nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr 1. budynkiem mieszkalnym, Sąd podkreśla, że w ewidencji nie została nawet określona główna funkcja użytkowa, ponadto zgodnie z art. 2 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. W literaturze słusznie na tym gruncie zauważono, że może dochodzić do "kolizji między stanem faktycznym nieruchomości a informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy do tej ewidencji oraz powiązanej z nią kartoteki budynków, o której mowa w § 26 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), często są wpisami historycznymi, nieuwzględniającymi niejednokrotnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej po jego wybudowaniu czy też zmian stanu prawnego wynikających z kolejnych nowelizacji przepisów ustawowych" (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019), wyprowadzając z powyższego uzasadniony – w ocenie Sądu – wniosek, że w opisanych sytuacjach prawidłowe staje się dopuszczenie odstępstwa od treści wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W tym kontekście podnoszony jest również argument, iż "dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów komentowanej ustawy nie mają żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy informacje dotyczące funkcji budynków ujawnione w księgach wieczystych" (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019). W rozpatrywanej sprawie powyższe stanowisko zyskuje w pełni aprobatę Sądu. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wyczerpująco omówiony, a następnie oceniony, nie pozwala przyjąć, aby przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Posadowiony na niej budynek główny oraz cztery domki kempingowe były i nieprzerwanie są wykorzystywane w celach usługowych związanych z wypoczynkiem i rekreacją, aktualnie w ramach prowadzonej agroturystyki. Należało zatem podzielić stanowisko organów orzekających, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana w inny sposób niż na cele mieszkaniowe, o których mowa w ustawie o przekształceniu. W konsekwencji powyższego zasadnie organy odmówiły Skarżącym wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy dokonały szczegółowej analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego, uwzględniły okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy, następnie dokonując jego oceny zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioski przedstawione przez organy korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. Zaskarżone postanowienia pozostają zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczająca podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Materiał został zgromadzony zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz szczegółowo zbadany, w rezultacie zdaniem Sądu nie wymagał uzupełnienia. Podobnie sporządzone przez organy uzasadnienia czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.