II SA/Gl 705/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. A. F. wystąpił do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek nr [a] i [b] (obecnie nr [c] ) położonej w L. W piśmie tym stwierdził on, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa kotłowni rejonowej. W toku postępowania Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Jednocześnie organ ten wezwał Burmistrza Miasta L. do wystąpienia, w terminie do dnia 31 maja 2010 r., do sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni 0,4764 ha położonej w L. nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]. W trakcie rozprawy administracyjnej mającej miejsce w dniu 16 grudnia 2009 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta L. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ewentualnego rozwiązania ustanowionego na tej nieruchomości użytkowania wieczystego, a obecne na tej rozprawie strony nie sprzeciwiły się temu wnioskowi. W piśmie z dnia 4 lutego 2009 r. Burmistrz Miasta L. wniósł o "uzupełnienie co do rozstrzygnięcia przedmiotowego postanowienia". Wskazał on, że w postanowieniu tym nie znalazły się jakiekolwiek przesłanki wskazujące na zasadność uznania, że sprawa na obecnym etapie postępowania wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i w jakim zakresie. Ponadto poddał w wątpliwość możliwość wezwania Gminy L. do dokonania czynności, której adresatem ma być inna strona występująca w tym postępowaniu. Pismo to przedstawione zostało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C., które traktując go jako wniosek "o zbadanie pod kątem zgodności z prawem postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r." postanowieniem z dnia [...] r. na zasadzie art. 65 § 1 Kpa przekazało go Wojewodzie [...] do rozpatrzenia według właściwości. Wojewoda [...] uznał z kolei to pismo jako zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] i w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda odniósł się do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wskazując, że decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [....] r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działki nr [a] i [b], stanowiące własność A. F. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę kotłowni rejonowej w L., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] r., wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w C. Na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] r. nieruchomość ta następnie przeszła na własność Gminy L. W dniu [...] r. aktem notarialnym Gmina oddała tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste "A" S.A. w C., którego następcą jest "B" S.A. w C. Prawo użytkowania wieczystego wpisane zostało do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości w dniu [...] r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podał, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 grudnia 2009 r. przedstawiciel aktualnego użytkownika wieczystego "B" S.A. wskazał, że przedmiotowe działki były i są wykorzystywane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności podał on, że na części nieruchomości znajdują się urządzenia związane z infrastrukturą ciepłowni. Stanowiska tego nie poparł on jednak żadnym dokumentem, a w szczególności nie wykazał w jakich latach urządzenia te znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji przytoczył następnie przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nieruchomość objęta wnioskiem stała się zbędna na cel wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero po stwierdzeniu przesłanki zbędności można bowiem rozpocząć działania zmierzające do odzyskania władztwa nad nieruchomością. Wojewoda dodał, że w sprawie doszło do rozporządzenia nieruchomością wbrew ustawowemu zakazowi i miało to miejsce już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji wprowadzając do tej ustawy jedynie przepis art. 229, który stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jednakże w przypadku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia kwestia ważności takiej umowy zawartej już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o zwrot nieruchomości. Strona musi mieć zaś zagwarantowaną ochronę prawną polegającą na możliwości uruchomienia postępowania cywilnego celem ustalenia ważności umowy cywilnoprawnej. W tej kwestii Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 17 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2245/00. Dodał również, że do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego nie jest możliwy zwrot nieruchomości. W opinii organu II instancji Starosta [...] w prowadzonym postępowaniu winien zatem ustalić, czy objęta żądaniem zwrotu wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zagadnienie to winno więc stanowić przedmiot postępowania wyjaśniającego. W związku z tym zaskarżone postanowienie zawieszające postępowanie uznał on za przedwczesne. Dodał, że w przypadku gdy Starosta stwierdzi, że nieruchomość stała się zbędna i istnieją przesłanki do jej zwrotu, będzie on miał dopiero wtedy obowiązek zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i podjęcia czynności celem usunięcia przeszkody powodującej to zawieszenie (art. 100 § 1 Kpa). Wojewoda zauważył wreszcie, że nie tylko Gmina L., ale również wnioskodawca winien zostać zobowiązany do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego celem ustalenia, czy umowa z dnia [...] r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest zgodna z prawem. Od powyższego postanowienia Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł A. F. Podniósł, że Starosta [...] zobowiązał już Burmistrza Miasta L. do wniesienia powództwa do sądu powszechnego zawieszając postępowanie do czasu ewentualnego rozwiązania umowy o oddaniu wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżący zakwestionował także stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę [...] w dniu 16 grudnia 2009 r. brał udział pełnomocnik "B" S.A. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o jej oddalenie akcentując przedwczesność zawieszenia postępowania, skoro nie ustalono, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieobecności przedstawiciela "B" S.A. na rozprawie administracyjnej Wojewoda przyznał, że rzeczywiście okoliczność taka miała miejsce. Jednocześnie wyjaśnił, że powołane w uzasadnieniu postanowienia stanowisko dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przedstawiciel tej Spółki przekazał w trakcie wizji w terenie, która miała miejsce w dniu 16 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż będące przedmiotem zaskarżenia postanowienie Wojewody [...], w ocenie Sądu, jest zgodne z prawem, a tylko pod tym względem podlegało ono kontroli. Podstawowym celem postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynika to z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. zwanej dalej u.g.n), a materialnoprawne przesłanki zbędności zawarte zostały w art. 137 tej ustawy. Trafnie Wojewoda [...] stwierdził, że w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego, będącego poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób stanowczy, czy na działkach, których dotyczyło żądanie zwrotu został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] r. Celem tym była zaś "budowa kotłowni rejonowej w L." zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Organ podjął co prawda czynności zmierzające do poczynienia ustaleń w tym zakresie, czego dowodem są protokoły z oględzin z dnia 16 września 2009 r. i rozprawy administracyjnej z dnia 16 grudnia 2009 r., jednak nie zebrał w tej sprawie dostatecznych dowodów i nie zajął stanowiska w kwestii zasadności zgłoszonego przez skarżącego żądania. Podkreślić w tym miejscu należy, że co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości stanowiska wnioskodawcy i użytkownika wieczystego były zdecydowanie odmienne. Organ I instancji nie ustalił też czy skarżący domagał się zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości obejmującej aktualnie działki nr [c] i nr [d], czy też tylko pierwszej z tych działek. Dodać trzeba, że do protokołu oględzin dołączona została kopia mapy ewidencyjnej, na której zaznaczono, że wymieniona we wniosku działka nr [a] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Z uzasadnienia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. nie wynika także, jaka część wywłaszczonej nieruchomości została utwardzona płytami betonowymi i kiedy doszło do tych robót. Organ I instancji nie wskazał także, czy i jaka część działek nr [c] i [d] nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Kwestie te mają tymczasem podstawowe znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., stanowiłoby to podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości. Gdyby zaś okazało się, że tylko część nieruchomości została zagospodarowana w sposób, o jakim mowa w ostatnio wskazanym przepisie wówczas należałoby odmówić zwrotu tej części. Do wydania takich decyzji bez znaczenia jest zaś okoliczność nie pozostawania tej nieruchomości we władaniu Gminy L. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody, że zawieszenie postępowania z przyczyny wskazanej w postanowieniu organu pierwszej instancji należało uznać za przedwczesne. Obowiązkiem organu odwoławczego jest co prawda nie tylko skontrolowanie rozstrzygnięcia organu I instancji, ale także ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Zważywszy jednak, że uchylone zaskarżonym orzeczeniem postanowienie dotyczyło zawieszenia postępowania nie sposób postawić Wojewodzie zarzutu, by postanowienie przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia naruszało art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa. Zasadnie wreszcie zwrócił uwagę Wojewoda, że w sytuacji ustalenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomością tą rozporządzono z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., wówczas w toku postępowania o zwrot nieruchomości wyłania się zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie nie jest możliwe na drodze administracyjnej. Taka sytuacja ma, jak się zdaje miejsce w rozpoznawanej sprawie. Poza sporem pozostaje, że umową z dnia [...] r. zawartą w formie aktu notarialnego Gmina L., która nabyła przedmiotową nieruchomość na mocy decyzji komunalizacyjnej, oddała ją w użytkowanie wieczyste "A" SA w C., a wpis tego prawa do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nastąpił w dniu [...] r. Obecnie nieruchomość ta, w tym działki objęte żądaniem zwrotu, znajduje się we władaniu "B" SA w C. Uwzględniając powyższe trafnie stwierdził Wojewoda, że skoro po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 1 stycznia 1998 r., na wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to nie znajdzie zastosowania przepis art. 229 u.g.n. wyłączający możliwość realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości lub jej części. Wykładając przywołany przepis a contrario należy wręcz wyprowadzić wniosek, że późniejsze, tj. po dniu 1 stycznia 1998 r., ustanowienie na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego nie wyłącza roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. m.in. wyrok SN z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CSK 22/10, [w:] LEX nr 852658 i wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK. 879/05 [w:] LEX nr 266491, z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1392/01, z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1879/06 oraz I OSK 1923/06 – nie publ.). W przypadku gdy zachodzą ustawowe przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części zwrot taki jest możliwy jednak dopiero wówczas, gdy Skarb Państwa lub gmina odzyskają władanie taką nieruchomością. Czynność prawna w drodze której doszło do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej z naruszeniem praw osób mogących wystąpić z roszczeniem o jej zwrot może stanowić podstawę do uznania umowy za bezskuteczną. Kwestia ta może być jednak rozstrzygnięta wyłącznie na drodze sądowej przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża zapatrywanie, że o ile gmina z naruszeniem zakazów zawartych w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy utraciła władanie nad nieruchomością podlegającą zwrotowi, to w pierwszej kolejności na tej gminie spoczywa obowiązek podjęcia czynności ( wytoczenia powództwa o uznanie umowy za bezskuteczną) zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym na powrót obejmie ona władztwo nad tą nieruchomością. Do podjęcia takich czynności uprawnieni są jednak również byli właściciele lub spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy także posiadają interes prawny do zakwestionowania legalności takiej umowy (uznania jej za bezskuteczną, nie zaś nieważną). Do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego przez sąd postępowanie o zwrot nieruchomości winno jednak zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 p kt 4 Kpa. Zaakcentować też trzeba, że o ile organ administracji ustali, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość zostanie uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, obowiązek wystąpienia w oznaczonym terminie z powództwem do sądu powszechnego winien zostać nałożony przede wszystkim na Gminę L. ( art. 100 § 1 Kpa). Wezwanie Gminy L. w trybie art. 100 § 1 Kpa do wystąpienia z powództwem do sądu nie oznacza jednak, że uprawnienia takiego jest pozbawiony skarżący jako poprzedni właściciel nieruchomości. Przeciwnie jest on legitymowany do wniesienia takiego powództwa, gdyż ma interes prawny w domaganiu się uznania umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste za bezskuteczną w związku z jej zawarciem z naruszeniem prawa ( art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.). W przypadku gdyby Gmina L. nie wywiązała się z obowiązku nałożonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania należałoby wezwać wówczas skarżących do wystąpienia z takim powództwem do sądu powszechnego. Rozstrzygnięcie tej treści winno się znaleźć w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne. Prawidłowo także pismo Burmistrza Miasta L. z dnia 4 lutego 2010 r. potraktowane zostało jako wniesione w ustawowym terminie zażalenie na postanowienie Starosty [...] o zawieszeniu postępowania. W tej kwestii należy stwierdzić, że nie nazwa, lecz treść pisma ma decydujące znaczenie dla właściwego nadania mu biegu, zgodnego z intencją jego autora. W piśmie tym Burmistrz Miasta L. wyraził bowiem niezadowolenie z podjętego postanowienia i przytoczył argumenty przemawiające za jego uchyleniem. Skoro więc pismo to wniesione zostało do organu w ustawowym siedmiodniowym terminie od doręczenia postanowienia ( art. 141 § 2 Kpa ) istniały podstawy do potraktowania pisma jako zażalenia. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.