II SA/Gl 706/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...) r. nr (...) 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z daty [...] r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), wezwał J. M. do osobistego stawiennictwa w terminie 14 dni celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odebrania oświadczenia majątkowego. Wezwanie to zawierało pouczenie o konsekwencjach niestawiennictwa w postaci złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo z art. 209 kodeksu karnego oraz wystąpienie o zatrzymanie prawa jazdy. Pismo to doręczono J.M. w dniu [...] r. Następnie Burmistrz M. pismem z daty [...] r. działając na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, wystąpił do Starosty M. o zatrzymanie J.M. jako dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy w związku ze złożeniem wniosku o ściganie za przestępstwo z art. 209 kk. Starosta M. w dniu [...] r. zawiadomił J. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 5 pkt 5 cyt. ustawy, wzywając go do niezwłocznego złożenia prawa jazdy do depozytu oraz informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniu się w terminie 14 dni. Z kolei pismem z dnia [...] r. nr [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w M. zawiadomił MOPS w M. o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia przeciwko J. M. o czyn z art. 209 § 1 kk. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty [...], orzeczono o zatrzymaniu J. M. prawa jazdy kat. A, B nr druku [...], wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, a w uzasadnieniu powołał się na fakt złożenia w dniu [...] r. przez MOPS w M. wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. W odwołaniu od decyzji J.M. zarzucił naruszenie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz wskazał na uchybienie reguł procedury administracyjnej, a to art. 7 i 10 § 1 kpa – poprzez brak ustaleń co do zasadności wniosku MOPS, który to organ odmówił mu wglądu do zgromadzonej tam dokumentacji, a także nieuwzględnienie faktu, że tocząca się wobec niego egzekucja alimentów nie jest bezskuteczna, jako że regularnie potrącana jest część wynagrodzenia, zgodnie z przepisami prawa pracy na poczet świadczeń alimentacyjnych. Odwołujący się podniósł nadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt 46/07 (Dz. U. Nr 159, poz. 1261), uznał niezgodność art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z Konstytucją, który to przepis zawierał analogiczną regulację, gdy idzie o możliwość zatrzymania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym. Wreszcie, powołując się na dołączone dokumenty odwołujący się zarzucił, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r., wniosek o podjęcie działań można złożyć jedynie w przypadku bezskuteczności egzekucji, co nie miało miejsca w jego przypadku, zaś prawo jazdy jest mu niezbędne do wykonywania pracy zarobkowej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło, orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem Kolegium, w świetle art. 5 ust. 5 ustawy, przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wyłącznie wniosek właściwego organu, zaś organ zatrzymujący prawo jazdy nie może uzależnić treści decyzji od zachowania dłużnika alimentacyjnego, tj. spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy, przy czym pojęcie bezskuteczności egzekucji zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 2 jako niewyegzekwowanie w okresie dwóch ostatnich miesięcy pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Organ odwoławczy wskazał też, że jest związany obowiązującym przepisem rangi ustawowej, mimo że przepis art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. zawiera analogiczną regulację, jak art. 5 nieobowiązującej już ustawy z 2005 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o niezgodności z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji (sygn. akt P 46/07). W skardze do sądu administracyjnego J.M. ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako naruszających art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, w sytuacji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 22 września 2009 r., zbędne i niedopuszczalne jest badanie przez Trybunał tej samej normy prawnej, chociaż zawartej w innym akcie prawnym, zaś z mocy art. 8 Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Dla poparcia tego stanowiska skarżący odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 519/09 i WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 662/09). Nadto, skarżący zarzucił, że Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od badania merytorycznych przesłanek zasadności wniosku o zatrzymanie prawa jazdy oraz powołał się na dotkliwe skutki decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił przepis art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji. Na tej podstawie starosta na wniosek właściwego organu wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Zdaniem organu odwoławczego, regulacja ta przewiduje, że wyłączną przesłanką wydania decyzji jest wniosek właściwego organu, zaś organy administracji związane są przepisem rangi ustawowej. Oznacza to, że mimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 orzekającego o niezgodności z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, przepisu art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 792 ze zm.), zawierającego analogiczną regulację, przepis art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. ma moc obowiązującą. Wskazać przyjdzie, że z motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. P 46/07, wynika, że zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja art. 5 ustawy z 2005 r. narusza w szczególności zasady sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia bowiem, że wniosek właściwego organu dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet – arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że art. 5 ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Nadto, Trybunał stwierdził, że przepis ten jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, jako że zatrzymanie prawa jazdy w celu zapewnienia skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych, z zasady nie może doprowadzić do takiego skutku, skoro aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna), łączy się z posiadaniem prawa jazdy. Zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonywania środków. Powyższy wyrok TK zapadł już po wejściu w życie ustawy z 2007 r. i na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawa ta mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6, unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy z 2005 r. W związku z omawianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w judykaturze zarysowały się dwa poglądy, gdy idzie o zakres stosowania art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r., na gruncie którego zapadła zaskarżona decyzja. Mianowicie, w ocenie niektórych składów orzekających, organ właściwy do wydania decyzji o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, winien wpierw ustalić, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy, bowiem sam wniosek organu jest jedynie podstawą prowadzenia postępowania i nie zwalnia starosty od przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału (vide: m. in. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 735/08 i z dnia 26 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/GL 443/10 niepubl.). Takie stanowisko częściowo uwzględnia powyższy wyrok TK, a mianowicie, gdy idzie o wymogi sprawiedliwej procedury z art. 2 Konstytucji. Jednakże w orzecznictwie zaprezentowany został też dalej idący pogląd. W wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 333/10 oraz w wyrokach przywołanych w skardze, sąd administracyjny uznał, że jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu rangi ustawowej i odmowy zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. z uwagi na przywołany wyżej wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., w którym zauważono, że przepis ten zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z 2005 r. Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd administracyjny opowiedział się za drugim (bardziej radykalnym) stanowiskiem, aczkolwiek w każdym wypadku skarga musiałaby odnieść skutek. Organy administracji ograniczyły się bowiem do stwierdzenia faktu złożenia wniosku o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Wyjaśnienie przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy, jest jednak zbędne wobec stwierdzenia przez skład orzekający, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. nie może być zastosowany jako niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Aczkolwiek zasadnie wskazał organ odwoławczy, że nie jest uprawniony do orzekania o niekonstytucyjności przepisu rangi ustawowej, to jednak ograniczenie to nie dotyczy sądu administracyjnego, który władny jest odmówić zastosowania przepisu ustawy w pewnych sytuacjach. Regułą jest co prawda przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, jednak w niniejszej sprawie jest to zbędne z dwóch powodów. Po pierwsze, przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła już sprawa z wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie konstytucyjności art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. (sygn. akt K 23/10). Po wtóre, Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 46/07 zauważył, że art. 5 ustawy z 2007 r. zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 zakwestionowanej ustawy z 2005 r. Stąd też zdaniem składu orzekającego, sprzeczność art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, ma charakter oczywisty. Z tych wszystkich względów sąd administracyjny stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o uchyleniu obydwu decyzji oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania sądowego nie rozstrzygnięto, bowiem skarżący nie złożył wniosku o ich zasądzenie i uprawnienie to utracił zgodnie z art. 210 § 1 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w świetle powyższych wskazań sądu administracyjnego winien orzec o odmowie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. SW