II SA/Gl 710/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne zajęte pod drogę publiczną oddala skargę. Rada Miejska w B. w dniu 21 lutego 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa B. odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji [...] – Etap III". Z § 1 tej uchwały wynika, że dotyczyła ona odszkodowań za grunty gminne ( 51 działek ewidencyjnych) ustalonych 10 decyzjami Wojewody [...] wydanymi w dniach [...] r. (4 decyzje), [...] (5 decyzji) oraz [...] r. (1 decyzja). Łącznie odszkodowania te wyniosły 9 707 590, 20 zł. W podstawie prawnej uchwały wskazany został art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g. ) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu zaś Rada wskazała, że Wojewoda [...] działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wydał decyzje ustalające wysokość odszkodowania należnego Gminie B. za jej nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o nazwie opisanej w tytule uchwały. Prezydent Miasta B., będącego miastem na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą tej budowanej drogi krajowej i jako jej zarządca został zobowiązany do wypłaty odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości gminne. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., wydanym w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej uchwały uznając, że jest ona niezgodna z art. 7 w zw. z art. 216 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednak pogląd, że ogólna norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy podjęcia uchwały przez radę gminy. Uprawnienie to musi bowiem wynikać dodatkowo z przepisów szczególnych. W obowiązującym systemie prawa żadna norma nie pozwala zaś radzie gminy na zrzeczenie się należnego gminie odszkodowania, w szczególności podstawy takiej nie stanowi przepis art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Organ nadzoru wskazał następnie, że niezależnie od braku podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Miejska w B. wyraziła zgodę na czynność niezgodną z prawem, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 4 f ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne jej dotychczasowym właścicielom przysługuje odszkodowanie w wysokości ustalonej decyzją właściwego organu. Przyznane Gminie B. jako dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie w kwocie 9 707 590, 20 zł stanowi dochód własny gminy rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Dysponowanie zaś takimi dochodami może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnej normy prawnej i to w takim zakresie na jaki norma ta pozwala. Stosownie do art. 216 ust. 1 Konstytucji RP środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie, a tym samym organy administracji nie mogą postępować z tymi środkami w sposób arbitralny, a cała ta sfera podlega regulacjom ustawowym, tak więc inne poza ustawodawczym organy mogą stanowić normy prawne w tej dziedzinie na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Organ nadzoru zauważył, że okoliczność, iż gmina w dziedzinie prowadzenia gospodarki finansowej korzysta z przymiotu samodzielności nie oznacza jednak zupełnej dowolności w pobieraniu dochodów i dysponowania nimi. W tej kwestii Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 303/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2007r., I SA/Łd 220/07. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina B., reprezentowana przez Prezydenta Miasta B., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi gmina stwierdziła, że nie ma racji Wojewoda uznając, iż norma kompetencyjna wynikająca z art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mogła stanowić podstawy do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Powyższy stanowisko należy bowiem odnieść jedynie do aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, a uchwała ta nie należy do aktów o tym charakterze. Rada wyraziła tą uchwałą bowiem zgodę na czynność zrzeczenia się odszkodowania należnego gminie na mocy decyzji administracyjnej i stanowi wyraz aprobaty na dokonanie w przyszłości czynności zrzeczenia się odszkodowania. Mogła być ona zatem podjęta w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. wprowadzający zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Na poparcie tego stanowiska strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., II OSK 1476/10. W wyroku tym stwierdzono, że art. 18 ust. 1 u.s.g. "daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii mniemającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólna inicjatywę lub intencję". Przedmiotową uchwałę należy traktować zaś zdanie skarżącej właśnie jako intencję dla dokonania w przyszłości przez Prezydenta Miasta czynności. Zdaniem Gminy B. nie sposób zgodzić się także ze stanowiskiem Wojewody, że zrzeczenie się odszkodowania jest czynnością niezgodną z prawem. W tej kwestii należy bowiem rozważyć jurydyczną istotę odszkodowania, o jakim mowa w art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej. Zdaniem gminy w orzecznictwie brak jednoznacznego stanowiska czy przedmiotowe odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny czy też nie. Organ nadzoru zdaje się zaś uznawać odszkodowanie za należność cywilnoprawną skoro w uzasadnieniu skarżonego aktu posługuje się pojęciami " dłużnik" oraz "wierzyciel". Wobec tego zdaniem skarżącej podmiot, na którego rzecz ustalono odszkodowanie ma prawo odmówić jego przyjęcia doprowadzając do wygaśnięcia zobowiązania. Przeciwny pogląd sprowadzałby się do twierdzenia, że z decyzji administracyjnej wypływa obowiązek przyjęcia zobowiązania. Prawo do odszkodowania jest zatem prawem podmiotowym, z którego istoty wynika, że uprawniony może ale nie musi z niego skorzystać. Rada ma także prawo w przypadku gdyby uznać, że rzeczone odszkodowanie nie ma charakteru cywilnoprawnego odmówić jego przyjęcia, bowiem jego dochodzenie jest uprawnieniem nie zaś obowiązkiem beneficjenta decyzji ustalającej odszkodowanie. W ocenie skarżącej Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody godzi także w zasadę samodzielnego prowadzenia przez nią gospodarki finansowej. Rację ma wprawdzie Wojewoda, że zasada ta nie oznacza zupełnej dowolności w pobieraniu dochodów i dysponowaniu nimi bowiem rezygnacja z przydzielonych gminie źródeł dochodów powoduje zmniejszenie potencjalnych możliwości realizacji postawionych przed nią zadań. Innymi słowy za ograniczeniem możliwości gminy w dysponowania własnymi dochodami przemawia obawa przed nieuzasadnionym uszczupleniem budżetu gminy. Zarzutu takiego nie można jednak postawić w przypadku zakwestionowanej uchwały gdyż Gmina B., jako miasto na prawach powiatu, dysponuje tylko jednym budżetem. Nie doszłoby zatem do faktycznej wypłaty odszkodowania, a jedynie do odpowiednich zmian w planie finansowym w ramach zadań powiatowych i gminnych oraz odpowiednich przeksięgowań środków finansowych po stronie wydatków z zadań własnych powiatu na zadania własne gminy po stronie dochodów. Wobec tego na skutek zrzeczenia się odszkodowania nie doszło w żadnej mierze do uszczuplenia budżetu gminy, a czynność zrzeczenia się odszkodowania ma na celu realizację aksjologicznego celu, jakim jest takie gospodarowanie środkami aby nie dochodziło do nieuzasadnionego ich uszczuplenia. Zrzeczenie się odszkodowania spowoduje bowiem, że gmina nie będzie zmuszona do odprowadzenia podatku VAT od czynności de facto czysto księgowej nie mającej realnego wpływu na jej dochody. Gmina B. wskazała w związku z tym, że skoro z treści decyzji ustalającej odszkodowanie wynika obowiązek jego wypłaty z budżetu miasta B., co potwierdził Wojewoda w piśmie z dnia [...]r., to organ ten winien odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie posługiwać się nieprawdziwą argumentacją dotyczącą uszczuplenia majątku miasta. Wojewoda nie rozważył wreszcie prawa do zrzeczenia się odszkodowania w kontekście regulacji ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego, które dają im uprawnienia do działania na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców (art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego). Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze godzi zaś bez wątpienia we wskazane wyżej zasady pozbawiając wspólnotę samorządową znaczących środków finansowych na skutek regulacji prawnych niezgodnych z Konstytucją RP. Wojewoda nie pochylił się również nad jurydyczną istotą czynności zrzeczenia się odszkodowania. Przy założeniu jej cywilnoprawnego charakteru rozważyć bowiem powinien czy zrzeczenie się odszkodowania nie stanowi umorzenia należności, ma którą to czynność po spełnieniu określonych przesłanek zezwala ustawa o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zajęte w uzasadnieniu o zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w ramach działań autokontrolnych zweryfikował swoje stanowisko dotyczące błędnego wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Skarbu Państwa jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy B. oraz stwierdzenia, że Prezydent Miasta B. występował " jednocześnie po stronie wierzyciela – jako organ reprezentujący Gminę B., jak i dłużnika - jako organ reprezentujący Skarb Państwa" (rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...]r. , nr [...]). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej interpretacji uchwały oraz niewłaściwej wykładni art. 18 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru intencyjnego. Rada Miejska wyraziła w niej bowiem zgodę na zrzeczenie się należnego Gminie odszkodowania, a więc stanowi ona przyzwolenie na wyraźnie określone działanie. Wyrażenie zgody ma zawsze zaś charakter rozstrzygający. Uchwały intencyjne zawierają bowiem odmienne konstrukcje zdaniowe wypełnione na ogół mało stanowczymi treściami przybierającymi postać wyrażenia zamiaru, poparcia, apelu czy aprobaty dla określonych działań. Uchwała wyrażająca zgodę zawsze natomiast będzie wiązać jej adresata. Uchwały wyrażające zgodę jednego organu na działanie drugiego organu – wywiódł dalej Wojewoda - mają charakter wewnętrzny obowiązują bowiem podmioty do których są skierowane, niemniej są to akty wywierające określone skutki prawne kreując określone uprawnienia. Uchwały tego rodzaju otwierają drogę organowi wykonawczemu do podejmowania określonych w nich działań czyniąc je na swój sposób legalnymi. W związku z tym – zdaniem Wojewody – uchwały takie nie mogą być podejmowane w oderwaniu od obowiązującego stanu prawnego i bez podstawy prawnej lecz mogą być podejmowane dla wykonania określonych konstytucyjnie i ustawowo kompetencji organu stanowiącego. Innymi słowy stanowienie takich uchwał zawsze musi znajdować oparcie w istniejącej normie prawnej, mieścić się w granicach konstytucji oraz ustaw. W tej kwestii organ nadzoru powołał się na stanowisko zajęte przez Trybunał konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86 ( w: OTK 1986/1/1), w którym podkreślono, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni, a domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę. Wojewoda dodał, że organ władzy publicznej nie może podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej powołując się jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. Każde zaś rozstrzygające działanie organu bez wyraźnej podstawy prawnej będzie stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji RP nakazującego organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Wreszcie organ udzielający odpowiedzi na skargę wskazał, że zgoda Rady Miejskiej w B. dotyczyła należności publicznoprawnych wobec których wszelkie czynności organów są ściśle limitowane przez prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie może zostać uwzględniona w szczególności dlatego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie zachodziły bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w B. Z powołanej przez organ nadzoru zasady praworządności określonej z art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta nakłada na wszystkie organy administracji obowiązek podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o istniejące podstawy prawne. Tymczasem objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...]dotycząca wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej, została podjęta bez podstawy prawnej. Żaden bowiem z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów tj. art. 18 ust. 1 u.s.g. jak i art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie stanowił podstawy do nadania jej takiej treści. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje jedynie zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań, które nie zostały sformułowane w nim w sposób bezpośredni. Rada Gminy może na podstawie ww. przepisu podjąć natomiast działania o charakterze intencyjnym czy programowym. Zdaniem Sądu rację ma, wbrew stanowisku skarżącej, Wojewoda [...] twierdząc, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie jest uchwałą intencyjną, która wyraża jedynie aprobatę dla dokonania przez Prezydenta Miasta w przyszłości określonej w tej uchwale czynności tj. zrzeczenia się odszkodowania. Przeciwko takiemu potraktowaniu uchwały świadczy nie tylko jej nazwa: "w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne (...)", ale również i przede wszystkim treść tej uchwały. W uchwale tej Rada Miejska w B. dała Prezydentowi Miasta przyzwolenie na wyraźnie określone działanie. Sąd przychyla się do stanowiska organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała stanowi akt o charakterze wewnętrznym, który choć nie rodzi żadnych obowiązków, to jednak kreuje określone uprawnienia otwierając organowi wykonawczemu drogę do podejmowania konkretnych działań, zmierzających do zrzeczenia się w przyszłości odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem ich na realizację inwestycji drogowej. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały nie mogło wynikać także z powołanego w uchwale art. 19 ust. 5 ustawy. o drogach publicznych. Wskazany przepis stanowi jedynie, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W związku z ustępem 1 tego przepisu, przepis ten określa także kompetencje tego organu działającego jako zarządca wskazując, że należą do niego sprawy z dziedziny planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W związku z tym należy podkreślić, że Rada Miejska w B. nie miała ustawowego upoważnienia do podjęcia samodzielnej uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej, stąd też zasadnie organ nadzoru przyjął, że winna być ona wyeliminowania z obrotu prawnego. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skargi dotyczący naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem przepisów art. art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. ( Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.). Zasadność tego zarzutu skarżąca uzasadniła sprawowaniem przez Wojewodę kontroli administracyjnej w oparciu o instrumenty prawne inne niż przewiduje Konstytucja oraz ustawodawstwo zwykłe, co doprowadziło, w jej ocenie, do nadmiernej ingerencji w samodzielność Gminy B.. Zauważyć należy, że stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu organami nadzoru są m.in. wojewodowie. W świetle zaś art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Tym samym skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę [...] w oparciu o przepis rangi ustawowej ( art. 91 ust. 1 u.s.g.) i stwierdzało nieważność uchwały Rady Miejskiej B. w związku z naruszeniem tym aktem przepisu art. 7 Konstytucji RP to z całą pewnością wydane ono zostało w zgodzie z przywołanym wyżej przepisem Konstytucji R.P. oraz art., 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Z urzędu należy wreszcie stwierdzić, że podstawy prawnej zaskarżonego aktu nie mogły stanowić unormowana zawarte w art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), które dają umocowanie organowi stanowiącemu gminy do określania szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania oraz udzielania ulg w stosunku do przypadających jednostce samorządu terytorialnego należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Nie wchodząc w kwestię charakteru prawnego (publicznoprawnego czy cywilnoprawnego) należności wynikających z decyzji administracyjnych Wojewody [...]: z dnia [...]r., [...]r. i [...]r. dostrzec trzeba, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie ustala zasad umarzania przypadających gminie należności pieniężnych lecz wyraża zgodę na zrzeczenie się z przypadających Gminie B. konkretnych ustalonych tymi decyzjami należności pieniężnych. Z przytoczonych powodów skarga Gminy B. podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. t.j. z 2012 r., poz. 270 ).