II SA/Gl 716/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz obecnie skarżącego J.W. za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [1] i [2] o łącznej powierzchni 0,9136 ha, obręb W. , mapa 1, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazane zostały przepisy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwaną dalej Przepisy wprowadzające. Uzasadniając swoją decyzję, organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy R. i faktycznie zajęta jest pod drogę publiczną, stanowiąc część drogi gminnej – ul. [...] Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o wypłatę odszkodowania w związku z zajęciem tego gruntu pod tę ulicę. W toku postępowania ustalono, że skarżący w dniu [...] r. był współwłaścicielem działek gruntu przylegających do przedmiotowej nieruchomości. Nie był jednak ani właścicielem, ani współwłaścicielem gruntów zajętych pod drogi, gdyż te w tej dacie były już własnością Gminy. Nie zostały zatem w ocenie organu spełnione przesłanki z art. 73 Przepisów wprowadzających. W odwołaniu skarżący wskazał, iż w stosunku do przedmiotowych działek było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. W jego ocenie część gruntów, które stanowiły własność jego poprzedników prawnych, a później jego współwłasność, zostało faktycznie zajętych pod drogę publiczną bez odszkodowania. Przedstawiając przebieg postępowania rozgraniczeniowego oraz historii związanej z zajęciem gruntów pod drogę, skarżący zwrócił uwagę na szereg nieścisłości w działaniach urzędników, które doprowadziły do odebrania własności bez odszkodowania. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa w związku z art. 73 Przepisów wprowadzających, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wynik postępowania rozgraniczeniowego, które zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Postanowieniem tym Sąd dokonał rozgraniczenia działek nr [1] (stanowiącej gminną drogę publiczną) i nr [3] (stanowiącej współwłasność I. W. i skarżącego). Z uzasadnienia tego postanowienia wynika m.in., że droga publiczna przebiegała w części po nieruchomości stanowiącej współwłasność zainteresowanych. Dalej organ, powołując się na treść art. 73 Przepisów wprowadzających wskazał, że organem właściwym do stwierdzenia, czy z dniem [...] r. nastąpiło przejście prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, jest wyłącznie wojewoda. Uprawnień takich nie ma natomiast prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W takiej sytuacji należało zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu wydania decyzji przez wojewodę stwierdzającej spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających i przejście prawa własności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył swoje stanowisko zawarte w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał dodatkowo, że stan prawny spornej drogi nie jest uregulowany do dnia dzisiejszego. Powołał się na okoliczność, że w [...] r. wykonał remont tej drogi na własny koszt, a dwa lata później zwrócono mu jedynie część kosztów tego remontu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymał skargę dodając, że na dzień [...] r. droga nie była własnością Gminy. Z akt sprawy wynika ponadto, że postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się blisko cztery lata i zostało zakończone dopiero na skutek interwencji skarżącego w Prokuraturze Rejonowej w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że postępowanie prowadzone było w oparciu o art. 73 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Z treści tego przepisu wynika, że wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznoprawnego następuje z mocy prawa. Jednakże dla skonkretyzowania nieruchomości, której własność przeszła na rzecz tego podmiotu, niezbędna jest decyzja wojewody, o której mowa w ust. 3. Jakkolwiek decyzja ta ma jedynie charakter deklaratoryjny, to stanowi ona jedyny dowód na okoliczność, jaka nieruchomość (oznaczona geodezyjnie co do położenia i powierzchni) jest przedmiotem wywłaszczenia (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1071/00, OSNC z 2003 r., nr 9, poz. 120; uchwała SN z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt III CZP 77/02, OSNC z 2003 r., nr 11, poz. 144). Zwrócić przyjdzie uwagę, że obszernie na ten temat wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (Dz.U. Nr 160, poz. 1275). Trybunał wskazał m.in., że decyzja wojewody konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających - tj. obszar nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. Bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie jest więc możliwe ustalenie wysokości odszkodowania. To znaczy, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. Jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody, to postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Starosta rozpatrujący wniosek o odszkodowanie (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta R.), poza wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, jest zobowiązany zgodnie z dyspozycją art. 100 § 1 kpa wystąpić do wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Dodać w tym miejscu przyjdzie, że w niniejszej sprawie brak jest przeszkód, aby postępowanie zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej zostało wszczęte i przeprowadzone przez Wojewodę [...] z urzędu. Opisany powyżej, wynikający z systemowej interpretacji przepisów, mechanizm rozpatrywania wniosków o odszkodowanie w wypadku braku ostatecznej decyzji wojewody stosują organy administracji, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (np.: wyrok NSA z 2 lutego 2009 r., sygn. I OSK 260/08, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2006 r., sygn. I SA/Wa 1/06, Lex nr 219247; wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2007 r., sygn. I SA/Wa 681/07, niepubl.). Pominięcie opisanego mechanizmu przez organ pierwszej instancji i ustalenie we własnym zakresie braku przedmiotu wywłaszczenia bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez wojewodę, musiało skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji. Sprawa wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 kpa). W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na marginesie zwrócić przyjdzie uwagę (co jednak nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy), że nie do zaakceptowania jest przewlekłość prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Wskazać zatem przyjdzie skarżącemu, że organy administracji publicznej zobligowane są do załatwiania spraw w ściśle określonych przepisami prawa terminach (art. 35 kpa). Przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej upoważnia stronę do podjęcia działań zmierzających do zwalczania przewlekłości postępowania, w tym do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, po uprzednim zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa).