II SA/Gl 719/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnicy obecnie skarżącego D. P. wezwali Urząd Miasta w R. do wydania lub wypłaty stosownego odszkodowania za zajęcie działki nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w obrębie N. pod pas drogowy drogi publicznej (chodnik). W piśmie tym zażądali ponadto wypłaty odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania ze wskazanej nieruchomości przez okres ostatnich dwóch lat. Nieruchomość ta została zakupiona przez skarżącego aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] w dniu [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta R. zawiesił z urzędu wszczęte z wniosku skarżącego postępowanie w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] zagadnienia wstępnego – stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...]r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności tej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Organ pierwszej instancji wskazując podstawę prawną i motywy swojego postanowienia dał wyraz, iż wniosek skarżącego został potraktowany jako wniosek o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą reformującą. Decyzjami z dnia [...]r. o numerach [...] oraz [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...]r. przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] – ul. [...] w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb N. oraz przez Gminę R. własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną – ul. [...] w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb N. Przedmiotowe działki wydzielone zostały z parceli o nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wojewoda [...] wskazał jako właścicieli działki ujawnionych w księdze wieczystej na dzień [...]r. A. W. i M. F. we współwłasności łącznej zaznaczając, iż na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...]r. prawo własności wpisano na rzecz skarżącego. W konsekwencji ostateczności powyższych decyzji postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta R. podjął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 104, 105 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3, art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy reformującej umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 73 ustawy reformującej uprawnionymi do żądania odszkodowania są jedynie właściciele nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Skoro w dniu 31 grudnia 1998 r. skarżący nie był właścicielem nieruchomości nr [...], z której powstały działki nr [...] i [...], to nie służy mu przymiot strony w niniejszej sprawie. W konsekwencji wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanych osób jest podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Od tej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie do Wojewody [...] wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż twierdzenia organu, że odszkodowanie z tytułu zajętego pod drogę gruntu należy się jedynie podmiotowi, który był właścicielem tegoż gruntu w dacie 31 grudnia 1998 r. uznać trzeba za nie mające żadnego odzwierciedlenia w obecnie obowiązujących regulacjach prawnych. W ocenie pełnomocnika skarżącego omawiany przepis art. 73 ustawy reformującej w żadnym miejscu nie wskazuje jakiemu podmiotowi należy wypłacić należne odszkodowanie, albowiem pomiędzy datą nabycia nieruchomości z mocy prawa, a datą wydania decyzji o skutku deklaratoryjnym może upłynąć pewien okres czasu, w trakcie którego często następuje przejście prawa własności nieruchomości na inny podmiot. Skarżący nabył aktem notarialnym w dniu [...]r. nieruchomość obejmującą działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], dla której w Sądzie Rejonowym w R. prowadzona jest księga wieczysta [...] od osób uprawnionych według treści księgi wieczystej i nie miał on najmniejszych podstaw, by sądzić, iż stan prawny części nieruchomości nie odpowiadał stanowi prawnemu ujawnionemu w księdze wieczystej. Działał on bowiem w zaufaniu do treści księgi wieczystej. Podniósł także, iż z treści art. 3, 4 i 5 ustawy o księgach wieczystych wynika domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz że prawo wykreślone nie istnieje. Wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04. Rozpoznając to odwołanie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 104, 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 73 ustawy reformującej. W uzasadnieniu podniósł, iż w świetle obowiązujących regulacji prawnych odszkodowania ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonego w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro wywłaszczenie - nabycie na własność przedmiotowej nieruchomości przez określony podmiot publicznoprawny nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. to uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są osoby, które były jej ówczesnymi właścicielami i utraciły wówczas prawo własności. Powołano się przy tym na wyroki sądów administracyjnych potwierdzające prezentowane przez organ stanowisko. Odnosząc się z kolei do powołanego w odwołaniu wyroku WSA w Warszawie stwierdzono, iż zawiera on stanowisko odosobnione i odbiegające od zasadniczej linii orzeczniczej. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 28 kpa stroną postępowania jest osoba posiadająca interes prawny w danej sprawie. Zgodnie natomiast z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem sądowym tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową. Nie tworzą jej natomiast czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami ani też interes faktyczny. W konsekwencji, zdaniem organu, skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do żądania w trybie administracyjnym zapłaty odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie posiada on legitymacji do występowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w charakterze strony. Zaszła zatem - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - obrazę art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 ustawy reformującej poprzez przyjęcie, iż w ustalonym stanie faktycznym skarżący, na gruncie regulacji wymienionej ustawy, nie jest podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, o którym mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, pomimo że w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. był właścicielem nieruchomości, zaś sam fakt, iż decyzje te mają charakter deklaratoryjny, nie przełamuje zasady rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 3 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r., nr 19, poz. 147), albowiem decyzje te nie niwelują skutków rozporządzenia rzeczą, które miało miejsce przed jej wydaniem. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 28 w zw. z art. 105 § 1 i § 2 kpa i przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w przedmiocie wypłaty odszkodowania z tytułu zajęcia pasa gruntu pod drogę publiczną, podczas gdy wykładnia ww. przepisu wskazuje, iż winien posiadać przymiot strony postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym nie można wykluczyć szczególnych sytuacji, w których wskutek przelewu wierzytelności nabywca stanie się osobą uprawnioną do odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego z aktu notarialnego, mocą którego wnioskodawca nabył przedmiotową nieruchomość, nie wynika by przedmiotem transakcji była nie tylko nieruchomość, lecz także cesja ewentualnych przyszłych wierzytelności. Zawarte w § 5 umowy postanowienie dotyczące przejścia na kupującego całości praw i obowiązków związanych z nieruchomością odnosi się tylko do samego przedmiotu umowy, nie zaś do wierzytelności sprzedającego wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy reformującej. W tej kwestii powołano się dodatkowo na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ustalenie czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż częściowo z innych powodów, niż zarzuty w niej podniesione. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Z treści art. 73 ust. 1 i 4 ustawy reformującej w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r. wynika, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał decyzję Prezydenta Miasta R. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uznając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organy w tej sprawie był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Występująca w sprawie sytuacja nie uzasadniała jednak zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Istniały bowiem w sprawie przesłanki zarówno prawne jak i faktyczne do merytorycznego jej rozpatrzenia. W związku z wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną organ zobowiązany był rozpatrzyć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanek do uwzględnienia złożonego wniosku. Zważyć bowiem przyjdzie, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (vide wyrok NSA z dnia 10.01.1988 r., SA/Wr 957/88, ONS 1999, nr 1, poz. 44). Zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczyło bowiem, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Dlatego też mimo, iż decyzja organów obu instancji zawiera elementy merytorycznej oceny wniosku skarżącego, to jednak umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że sprawa co do jej istoty nie została załatwiona. Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że powyższe okoliczności, jak się wydaje, dostrzegł także organ odwoławczy w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zakończonym decyzjami z dnia [...] roku, w którym to postępowaniu skarżący brał udział w charakterze strony. Jednakże w niniejszym postępowaniu okoliczność ta została pominięta, pomimo, iż przymiot strony wynikał z tych samych przesłanek. Konkludując, w opinii Sądu wyrażona przez organy obu instancji ocena, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie ma prawa do przewidzianego w art. 73 ustawy reformującej odszkodowania nie stwarza po stronie orzekających w sprawie organów uprawnienia do umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe powinno zatem skutkować nie umorzeniem lecz decyzja odmawiającą przyznania stosownego odszkodowania. Dodatkowo organy ponownie rozpoznając sprawę winny rozważyć, czy na tle okoliczności niniejszego stanu faktycznego roszczenie o wypłatę odszkodowania przysługuje podmiotowi, który w drodze czynności prawnej sporządzonej w formie aktu notarialnego nabył nieruchomość od poprzedniego właściciela po 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem przez wojewodę ostatecznej decyzji wskazującej na przejście tego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy z akt administracyjnych sprawy nie wynika by poprzedni właściciel skorzystał z tego roszczenia. W świetle powołanego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., należało również w sposób wszechstronny wyjaśnić, czy pomiędzy stronami umowy sprzedaży nieruchomości nie doszło do przeniesienia roszczeń odszkodowawczych. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, przeniesienie tych praw (cesja) mogła nastąpić nie tylko w samej umowie sprzedaży. Tymczasem organy w toku postępowania w ogóle pominęły tę kwestię, zaś organ odwoławczy zauważył ją dopiero w odpowiedzi na skargę. Niezależnie od powyższego zauważyć przyjdzie, że pismo skarżącego z dnia [...]r. inicjujące postępowanie w sprawie nie było wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy reformującej. Z treści tego pisma wynikało jednoznacznie, że stanowi ono wezwanie przesądowe do wydania nieruchomości i wypłaty odszkodowania z tytułu bezumownego z niej korzystania. Co prawda zajęte w toku dalszego postępowania stanowisko przez skarżącego wydaje się akceptować wyznaczony przez organy przedmiot postępowania, tym nie mniej należy mieć na uwadze, że postępowanie o odszkodowanie z art. 73 ustawy reformującej jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie na wniosek strony, a z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organ prowadzi sprawę w granicach wyznaczonych takim wnioskiem. Samo to uchybienie nie stanowi jednak podstaw do uchylenia decyzji, jednakże wobec konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania z innych przyczyn, to i ta kwestia winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., przyjmując, że na poniesione przez skarżącego koszty postępowania składa się uiszczony przez niego wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).