II SA/Gl 72/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i T. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w C. przy ul. [...]. W decyzji tej przyjęto, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestorów, wobec czego w postępowaniu nie brali udziału właściciele sąsiednich nieruchomości. Pismem z dnia 8 maja 2009 roku A. R. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego Prezydenta z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podała, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym wymienioną wyżej ostateczną decyzją organu pierwszej instancji, choć przysługiwał jej przymiot strony i jako strona brała udział w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja poprzedzała udzielenie pozwolenia na budowę. Od decyzji o warunkach zabudowy wniosła odwołanie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 736/08. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jeszcze przed rozpoznaniem jej skargi przez Sąd Administracyjny. O wydaniu tej decyzji dowiedziała się w dniu 4 maja 2009 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżąca jest współwłaścicielką w 2/16 części działki oznaczonej numerem [...] obręb [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą pozwoleniem na budowę. Rozpoznając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), organ stanął na stanowisku, że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] roku nie obejmuje swoim obszarem oddziaływania nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej (tj. działki nr [...]). Ze względu na lokalizację przedmiotowego budynku w odległości 6,0 m od granicy z działką nr [...] właściciele tej działki nie mają przymiotu strony w postępowaniu, którego wznowienia domaga się skarżąca. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że jeżeli w sprawie zachodzi oczywisty brak przez podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania statusu strony, możliwe jest przesądzenie o tym braku już w decyzji odmawiającej wznowienia. Dalej organ przytoczył brzmienie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji stwierdził, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, a obszar oddziaływania spornej inwestycji zamyka się w granicach ewidencyjnych nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zaprojektowane odległości od granic z sąsiednimi działkami nie naruszają wymagań określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wyjaśnił również, że nie stanowiło naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze przed rozpoznaniem skargi na decyzję w sprawie warunków zabudowy, albowiem decyzja ta była ostateczna i wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydane decyzje zostały zaskarżone przez wnioskodawczynię do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. II SA/GL 971/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu podano, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, zatem z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w powołanej przez Sąd podstawie prawnej uchylenia, jaką stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W motywach wyroku Sąd wobec powyższego zalecił zbadanie oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie nie tylko pod względem odległości od granic, ale także innych parametrów regulowanych przepisami warunków technicznych, które nie były wzięte pod uwagę, w celu ustalenia zakresu tego oddziaływania. Jednocześnie Sąd wskazał, że jeżeli tylko z uwagi na odległości od granic miałoby dojść do uznania, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to należałoby przeprowadzić taką analizę na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Z kolei na tym etapie niezbędny jest udział właścicieli sąsiednich działek, chociażby w celu zapewnienia im kontroli instancyjnej poczynionych w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to oznacza, że zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa i przeprowadzenia postępowania stosownie do art. 149 § 2 kpa ( str. 5 uzasadnienia wyroku). Formułując zalecenia dla organów prowadzących postępowanie Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności winno dojść do ustalenia, czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie, a następnie do ustalenia obszaru oddziaływania spornego obiektu, mając na uwadze wszystkie elementy związane z projektowaną inwestycją, co skutkować winno zaliczeniem co najmniej działki nr [...] do tego obszaru. Konsekwencją uznania, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji jest uznanie pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] za strony tego postępowania. W przypadku wznowienia postępowania, organ winien ustalić ponadto, czy doszło do realizacji spornej inwestycji. O ile bowiem doszłoby do jej chociażby częściowej realizacji, to organ wydając decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylającą decyzję dotychczasową winien wydać nową - o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast ustalenia poczynione we wznowionym postępowaniu doprowadzą do wniosku, że zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 2 kpa, to organ wyda decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 kpa. Wyrok nie został zaskarżony i stal się prawomocny. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ I instancji ustalił, że wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. i postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Ustalono także, że roboty budowlane zostały rozpoczęte. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z [...] r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyroku z 27 stycznia 2010 sygn. II SA/GL 971/09 sąd zobowiązał do ustalenia terminowości wniosku oraz zbadania, czy wnoszącej wniosek przysługiwał przymiot strony. W tej drugiej kwestii Prezydent Miasta stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, zakres stron jest ograniczony art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Sam fakt sąsiedztwa z działką stanowiącą teren inwestycji nie stanowi automatycznie o istnieniu interesu prawnego i uznaniu właścicieli działek sąsiednich za strony postępowania. Z analizy materiału dowodowego wynika natomiast, że zarówno nieruchomość, której współwłaścicielką jest A. R., jak i działka nr [...] znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, będącej w toku realizacji. Dla zweryfikowania tezy o zakresie oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, organ poddał badaniu standardy określone w przepisach rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), zawarte w § 12, § 13, §18 i 19, § 23 i § 271. Stwierdzono, że określone w tych przepisach wymagania nie zostały naruszone. Wyklucza to możliwość przyznania A. R. i pozostałym współwłaścicielom działki nr [...], a także właścicielom działki nr [...], statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem nie stwierdzono przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od decyzji A. R. podniosła w szczególności, że organ I instancji niezasadnie odmówił jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, zajmując w tej kwestii stanowisko sprzeczne z twierdzeniem zawartym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2010 r. Zarzuciła także, że twierdzenia o braku oddziaływania inwestycji na jej działkę nie są uzasadnione. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji podzielił przekonanie, że przedmiotem sporu jest kwestia posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną. W tej kwestii jako zasadne ocenił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie została spełnione przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., A. R. nie miała przymiotu strony w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie, budynek został zlokalizowany w przewidzianej prawem odległości od granic sąsiednich działek budowlanych, nie powoduje zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednich budynkach mieszkalnych, lokalizacja miejsc przeznaczonych na pojemniki na odpady i miejsc postojowych jest zgodna z § 23 i 19 warunków technicznych a w kwestii bezpieczeństwa pożarowego zastosowanie znajduje norma z § 213 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Granice działek przyjęto zgodnie ze złożonymi mapami, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, znajdującymi się w aktach a skarżąca skutecznie nie zanegowała wiarygodności tych dokumentów. Kwestionowane pozwolenia na budowę nie obejmuje pozwolenia na rozbiórkę budynku przylegającego do budynku skarżącej, rozbiórka ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. W skardze do sądu administracyjnego A. R. zarzuciła w szczególności, że prowadząc postępowanie organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku sądu z 27 stycznia 2010 r. a nadto wadliwie ustaliły obszar oddziaływania obiektu, pomijając przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, podkreśliła, że w wyroku z 27 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl 971/09 sąd uznał, że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym kwestionowanego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Faktem jest, co organy orzekające w sprawie podkreślały w uzasadnieniach wydanych decyzji, że postępowanie było prowadzone w wyniku uchylenia wcześniej wydanych decyzji przez sąd administracyjny wyrokiem w sprawie o sygn. II SA/Gl 971/09 z 27 stycznia 2010 r. Nie polega jednak na prawdzie przyjęte przez organy założenie, że w motywach wyroku Sąd zalecił zarówno zbadanie kwestii terminu złożenia wniosku, jak i legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W tej ostatniej sprawie Sąd wprost przesądził, już na podstawie wówczas zebranego materiału dowodowego, że skarżąca miała przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co oznacza, że zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (str. 5 uzasadnienia wyroku z 27 stycznia 2010 r. ). W konsekwencji formułując zalecenia dla organów Sąd podał, że, jeżeli wniosek został złożony w terminie, to winno dojść do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, przy czym skutkować to winno co najmniej zaliczeniem działki nr [...] do obszaru oddziaływania (s. 6 uzasadnienia). Przedstawione stanowisko Sądu odnosi się do kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy, stanowi zatem wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Prawomocny wyrok ma charakter wiążący. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oceną prawną wyrażoną w wyroku z 27 stycznia 2010 r. były zatem związane zarówno organy, jak i jest nią związany Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie akceptując stanowiska zajętego w powoływanym wyroku, Wojewoda [...] miał możliwość wnieść od niego skargę kasacyjną i podjąć próbę zweryfikowania zasadności stanowiska Sądu, co do legitymacji skarżącej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wobec prawomocności wyroku, ani organy, ani Sąd aktualnie orzekający, nie mają możliwości weryfikować oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku. Oznacza to, że odmowa uznania skarżącej (jak i pozostałych współwłaściciel działki nr [...]) za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowi naruszenie prawa materialnego (poprzez odmienną kwalifikację prawną stanu faktycznego od oceny prawnej przedstawionej przez sąd w prawomocnym wyroku). Z tego względu decyzje wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogły zostać uznane za zgodne z prawem i podlegały uchyleniu. Należy zwrócić uwagę, że w wyroku z 27 stycznia 2010r. orzekający wówczas sąd w istocie wykluczył wydanie decyzji na tej podstawie prawnej. W zaleceniach dla organu administracji sąd rozważał jedynie albo wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Z podanych wyżej względów, decyzje odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę, ze względu na stwierdzenie braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogły pozostać w obrocie prawnym i zostały przez Sąd uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy równocześnie wyjaśnić Wojewodzie [...], że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie jest możliwe zasądzenie zawrotu kosztów postępowania na rzecz organu, niezależnie od wyniku sprawy, albowiem brak ku temu podstawy prawnej. Zwrot kosztów przysługuje jedynie stronie skarżącej od organu administracji (art. 200 p.p.s.a), strona winna jednak zgłosić w tej sprawie wniosek najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia (art. 210 p.p.s.a.). Ponieważ skarżąca, prawidłowo zawiadomiona przez Sąd o terminie złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania (pkt 3 pouczenia dołączonego do wezwania z dnia 17 lutego 2011 r. oraz pkt 5 pouczenia dołączonego do zawiadomienia o rozprawie z dnia 18 sierpnia 2011 r.), wniosku takiego nie złożyła, Sąd o zwrocie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego nie orzekł. Prowadząc postępowanie w sprawie organy winny dostosować się do zaleceń wynikających z wyroku z 27 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl971/09 związanych z uznaniem istnienia przesłanki wznowienia. Wobec faktu rozpoczęcia robót budowlanych oznacza to konieczność uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na pozbawienie właścicieli działki nr [...] udziału w tym postępowaniu i umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu winni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele działki nr [...]. Sprawa budowanego budynku mieszkalnego, po uchyleniu pozwolenia na budowę, będzie podlegała rozpoznaniu i załatwieniu przez organ nadzoru budowlanego.