II SA/Gl 720/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. N. (N.) na czynność Burmistrza Miasta I. z dnia 11 kwietnia 2024 r. w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Miasta I. na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną przez J. N. (dalej "skarżąca") czynnością, o której powiadomił ją zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r., znak: [...], Burmistrz Miasta I. (dalej "Burmistrz"), na podstawie art. 47a i art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, ze zm.) – dalej "p.g.i.k." oraz w związku z Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r., poz.125), dla budynku zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej numerem [...], obręb I., oznaczonej w ewidencji gruntów nr rej. [...], stanowiącej własność skarżącej, z urzędu zmienił numer porządkowy z "1" przy ul. "A" na "2" przy ul. "B". Zawiadomienie organ doręczył skarżącej dnia 17 kwietnia 2024 r. Powyższe zawiadomienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: W dniu 18 kwietnia 2024 r. wpłynęło do Burmistrza pismo skarżącej oraz J1. N. z tej samej daty, w którym wyrazili oni brak zgody na zmianę dotychczasowego numeru porządkowego z numeru "1" przy ul. "A" na nr "2" przy ul. "B". W piśmie z dnia 29 kwietnia 2024 r. Burmistrz wyjaśnił skarżącej, że zmiana adresów przy ul. "A" i "C" była efektem kilkuletnich starań mieszkańców jak i radnych, mających na celu uporządkowanie i uregulowanie układu komunikacyjnego w tym obszarze miasta. Na czynność Burmistrza z dnia 11 kwietnia 2024 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wniosła o stwierdzenie jej bezskuteczności. W skardze skarżąca zarzuciła zawiadomieniu Burmistrza naruszenie przepisów: 1) rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiery akt ten prawny już dawno nie obowiązuje, 2) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej działania organu a także poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wbrew przepisom prawa i w sposób godzący w zaufanie do władzy publicznej. 3) art. 47a i 47b p.g.i.k. w związku z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dokonanie zmiany numeru porządkowego budynku mieszkalnego skarżącej pomimo braków przeciwskazań do istnienia wieloletniej numeracji, 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącej zawiadomienia bez uzasadnienia, a następnie doręczenie jej w późniejszym etapie "informacji" związanych z wysłanym zawiadomieniem, 6) art. 61 par 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ I instancji skarżącej o wszczęciu postępowania związanego ze zmianą numeracji porządkowej budynków 7) art. 47a p.g.i.k. poprzez jego błędną wykładnie i odniesienie, że zmiana numeru porządkowego może być dokonywana zupełnie arbitralnie w każdym czasie i odnosić się do nieruchomości, które zostały już wybudowane i są użytkowane kilkanaście lat pod nadanym uprzednio numerem porządkowym, 8) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i oparcie ustaleń w sprawie o dokumenty, których brak jest w aktach sprawy 9) art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, 10) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w niniejszej sprawie, co w ostateczności doprowadziło do niepouczenia skarżącej w zawiadomieniu o zmianie numeracji porządkowej budynku o możliwości zaskarżenia zawiadomienia. Ponadto na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zawiadomienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca szeroko przedstawiła swoje stanowisko uzasadniające szczegółowo podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Burmistrz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że zmiana numeru porządkowego z adresu przy ul. "A" 1 na adres od ulicy "B" 2 miała na celu uporządkowanie numeracji budynków z uwzględnieniem faktycznego dojazdu do skarżących, który odbywa się z ul. "B". Postanowieniem z dnia 15 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 720/24, Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej czynności. Obecna na rozprawie pełnomocniczka skarżącej podtrzymała w całości skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy.). Podkreślić należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a p.g.i.k. Stosownie do treści ust. 1 art. 47a p.g.i.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) p.g.i.k.). Jak wynika z treści ust. 5 art. 47a p.g.i.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (vide wyroki: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10, LEX nr 953222). Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego. Skoro z powyższego wynika, że nadanie, zmiana numeru porządkowego nieruchomości podejmowane są w drodze czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w takim trybie czynności w tym przedmiocie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona przez skarżącą na czynność Burmistrza z dnia 11 kwietnia 2024 r., w przedmiocie zmiany dotychczasowego numeru porządkowego budynku skarżących i nadania mu nowego numeru nie podlegała zatem odrzuceniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2 p.p.s.a. skargę na czynność tego rodzaju wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia dowiedzenia się o tej czynności bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten przez skarżącą został dotrzymany pomimo braku pouczenia o przysługujących jej środkach zaskarżenia w przesłanym jej zawiadomieniu. Kwestionowana przez skarżącą w rozpatrywanej sprawie czynność o zmianie numeru porządkowego budynku skarżącej jest elementem procesu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, a numer porządkowy budynku stanowi jedną z danych ewidencyjnych. Z przepisów art. 47a p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1368, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów) wynika, że nadanie, a więc i zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.i.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów. Pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli Sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwiają dokonanie przez Sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776). W rozpatrywanej sprawie, zawiadomienie Burmistrza z dnia 11 kwietnia 2024 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżącej, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność jako naruszającą powyższe zasady, bezskuteczną. Analiza zawiadomienia skierowanego do skarżącej wskazuje, że w tym przypadku nie zostały spełnione wymienione powyżej wymogi, co uniemożliwiło Sądowi dokonanie kontroli podjętej czynności w jej aspekcie materialnoprawnym. Przedmiotowe zawiadomienie zawiera podstawę prawną czynności (w części wadliwą poprzez podanie nieobowiązującego już Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów) i pouczenie o nałożonych na skarżącą obowiązkach w zakresie oznaczenia nieruchomości, budynku i ogrodzenia numerem porządkowym. Stąd też stwierdzić przyjdzie, że czynność organu nie została uzasadniona, jak również nie zostało w zawiadomieniu zawarte pouczenie o uprawnieniu do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie zostały zatem przedstawione racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego, a także z jakich powodów w ocenie organu nie było zasadne utrzymanie w tym przypadku dotychczasowej numeracji. Tok rozumowania organu powinien być przy tym spójny, logiczny i wyczerpujący. Z uzasadnienia powinno wynikać, na czym polega wadliwość dotychczasowej numeracji (brak ciągłości, przestrzennej regularności i unikalności) oraz na czym polegają utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Ponadto, w przypadku dokonania aktualizacji, powinno zostać wyjaśnione, jakie argumenty przemawiały przeciwko zachowaniu dotychczasowego stanu rzeczy, w szczególności, gdy został on ukształtowany w długim okresie historycznym oraz czy z kolei ta zmiana nie będzie skutkować utrudnieniem wykorzystywania numeracji. Zauważyć także należy, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, ale w żaden sposób nie może konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności nadania nowego numeru porządkowego nieruchomości (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 491/21 i 16 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 752/19). W konkluzji należy stwierdzić, że organ nie wyjaśnił rzeczywistej potrzeby zmiany numeracji budynku należącego do skarżącej. Powołanie się na faktyczny dojazd do budynku od ul. "D" przez działkę nie należącą do skarżącej, czy chęć uporządkowania i uregulowania przez Burmistrza i radnych Gminy I. układu komunikacyjnego i problemów komunikacyjnych nie uzasadnia w świetle przepisów prawa materialnego zmiany numeracji budynków przy ul. "A". Zaznaczyć przy tym należy, co również podnoszą w swojej skardze skarżący, że ul. "A" nie straciła swojego statusu drogi publicznej (drogi gminnej). Organ nie wykazał, że miał utrudnienia w kontynuacji dotychczas istniejącej numeracji, jak również, że nastąpiła zmiana danych wynikających z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, oraz czy stwierdzono rozbieżność w innych rejestrach publicznych, które skutkują koniecznością poprawy ewidencji w opisanym zakresie. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1 sentencji. Natomiast w punkcie 2, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Sąd nie uwzględnił całości wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie umownych kosztów reprezentacji. W ocenie Sądu, zarówno charakter jak i zakres sprawy, fakt udziału pełnomocnika dopiero na rozprawie przez sądem, zasługiwał na zasądzenie kosztów w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust.1 pkt.1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).