II SA/Gl 721/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia rodzaju dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Rada Miejska w Jaworznie uchwałą Nr XXVIII/373/2021 z dnia 28 stycznia 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 700), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz.U. 2021 poz. 1372 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 z późn. zm. – dalej u.c.p.g.), określiła rodzaj dodatkowej usługi świadczonej przez Gminę w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych, z której mogą skorzystać właściciele nieruchomości oraz wysokość ceny za tą usługę, tj. zagospodarowanie odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. W §4 uchwały określono ceny za zagospodarowanie 1 Mg odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne: 1) 390 zł netto za przyjęcie odpadu betonu, gruzu betonowego lub gruzu ceglanego; 2) 545 zł netto za przyjęcie pozostałych odpadów remontowo-budowlanych w tym m. in. drewna, szkła, tworzyw sztucznych, odpadowej papy, materiałów izolacyjnych, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia oraz zmieszanych odpadów budowlanych. Na ww. uchwałę skargę złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 3 ust. 2 pkt 6 oraz art. 6r ust. 4 w zw. z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., a także z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu podano m. in., że Rada nie jest uprawniona, by w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. wydzielać dwie "frakcje", tj. 1) odpady betonu, gruzu betonowego lub gruzu ceglanego oraz 2) pozostałe odpady remontowo-budowlane, w tym m. in. z drewna, szkła, tworzyw sztucznych, itd. Ustawodawca w przepisach ustawy posługuje się bowiem zwrotem "odpady budowlane i rozbiórkowe". Takie działanie stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Gmina Jaworzno wniosła o jej oddalenie. Podano m. in., że uchwała ta nie wyklucza żadnego rodzaju odpadów komunalnych remontowo-budowlanych. Celem ograniczenia kosztów ponoszonych przez mieszkańców Miasta Jaworzna ustala się dwie odrębne ceny. Zastosowanie jednolitej ceny dla ogółu odpadów budowlanych i rozbiórkowych zmusiłoby Radę Miejską w Jaworznie do ustalenia wyłącznie wyższej stawki, gdyż nie istniałyby żadne przesłanki do ich wyodrębniania przez mieszkańców, celem obniżenia kosztów ich zagospodarowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 z późn. zm. – dalej u.o.). Tak więc zgodnie z u.o. gmina zobowiązana jest do zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dodatkowo, w przywołanych przepisach prawnych nie występuje pojęcie "frakcji odpadów". Użyte w uchwale pojęcia wynikają bezpośrednio z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga nie jest uzasadniona. W świetle art. 6r ust. 4 u.c.p.g. rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. W przepisie tym ustawodawca nie wskazuje precyzyjnie czym są "usługi dodatkowe", zatem pozostawia organom uchwałodawczym pewną swobodę, która wynika z uwarunkowań miejscowych. Należy jednak przyjąć, że przedmiotem tej uchwały mogą być jedynie owe "usługi dodatkowe" w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a więc takie, które nie pozostają w zakresie usług obowiązkowych, w tym np. odbiór odpadów poza ustalone limity (por. art. 6r ust. 3 i 3a u.c.p.g.). Zdaniem Wojewody, skoro ustawodawca w innych przepisach ww. ustawy posługuje się kategorią "odpadów budowlanych i rozbiórkowych" (np. art. 6r ust. 3a u.c.p.g.), to jego zdaniem nie ma możliwości, by uchwała Rady wprowadzała tu dodatkowe odróżnienie. Sąd uznaje jednak, że nie doszło tu do naruszenia prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Skoro w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. ustawodawca posłużył się dość szerokim sformułowaniem "dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych", to nie ma przeszkód, by organ uchwałodawczy, mając na uwadze wykładnię systemową oraz treść art. 1a u.c.p.g. uwzględnił także przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które – co do zasady – promują selektywne zbieranie odpadów (np. art. 23 ust. 1, art. 121). Te z kolei zostały wymienione szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. W §2 pkt 17 mówi ono o "odpadach z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Załącznik do rozporządzenia wymienia je szczegółowo, np. (17 01 01) odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, (17 01 02) gruz ceglany, (17 02 01) drewno, itp. Organ uchwałodawczy używa więc nazewnictwa wynikającego z prawa powszechnie obowiązującego, z rozporządzenia wykonawczego do ustawy o odpadach. Zatem, to do mieszkańca należy wybór, czy w ramach usługi dodatkowej zechce skorzystać z niższej ceny i z grupy odpadów budowlanych oraz rozbiórkowych wydzieli odpady betonu, gruzu betonowego albo gruzu ceglanego (17 01 01 i 17 01 02), czy też zechce zagospodarować je np. jako "zmieszane odpady budowlane", po cenie standardowej. Jak wskazał organ, gdyby nie to korzystne zróżnicowanie cenowe mieszkańcy byliby zobowiązani płacić jedną stawkę w wyższej wysokości. Niekiedy zdarza się też, że odpady mają charakter jednorodny, pochodząc np. z rozbiórki ceglanego ogrodzenia, przez co zasadnym jest, że będzie można się ich pozbyć po cenie niższej, nie ponosząc przy tym dodatkowego nakładu pracy związanego z ich segregowaniem. Nie ma zatem żadnego racjonalnego powodu, by mieszkańców Gminy na skutek skargi Wojewody pozbawiać tych korzystnych rozwiązań. Jednocześnie, zaskarżona uchwała nie pozbawia mieszkańców możliwości odbioru któregokolwiek z odpadów komunalnych remontowo-budowlanych. Stąd powoływanie się przez Wojewodę na wyrok WSA w Gliwicach z 1 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gl 1596/19, nie jest tu zasadne, skoro – według tego orzeczenia – Rada Miejska "dokonała wydzielania z odpadów budowlanych i rozbiórkowych tylko niektórych odpadów wchodzących skład odpadów budowlanych i rozbiórkowych (...)". Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.