II SA/Gl 723/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi G. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) wyznaczyło Burmistrza Miasta S. do załatwienia sprawy z wniosku G. S., K. S. i J. S. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania dla terenu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta S. na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) odmówił przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania dla terenu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik G. S. i K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. norm postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez zaniechanie oceny charakteru działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w B. przez Z. S. w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; • art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; • art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez brak uzasadnienia z jakich przyczyn nie uwzględnił dowodów przeprowadzonych w toku postępowania na okoliczność charakteru prowadzonej przez Z. S. działalności gospodarczej, II. norm prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wydanie przez właściwy organ decyzji, o której mowa w powołanej normie, w sytuacji, gdy na określonym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59 u.p.z.p. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa działalność prowadzona jest od 1999 r., a od ok. 5 lat została rozszerzona o sprzedaż materiałów ogrodzeniowych, słupków, przęseł i paneli. Najbardziej uciążliwą pod względem hałasu może być wibroprasa, używana 2-3 razy w miesiącu w sezonie, tj. od kwietnia do września. Ponadto pracownicy tej firmy używają minikoparek, wózka widłowego, piły taśmowej, prasy, szlifierki i spawarki. Zatem mając na uwadze zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu dotyczący zakazu lokalizowania na tym terenie działalności przemysłowej, hurtowni, baz transportowych, itp. oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy SKO stwierdza, że przedmiotowa działalność nie stanowi ani hurtowni ani bazy transportowej, ani działalności przemysłowej, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że sposób wykorzystania przedmiotowego terenu nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik G. S. i K. S., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. norm prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że z prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na nieruchomości przy ul. [...] w B., oznaczonej jako działki o numerach [...],[...] i [...], prowadzona jest działalność gospodarcza, naruszająca postanowienia obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, • § 51 pkt 5 w zw. z § 3 pkt 7 uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]) - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego przyjęcie, że produkcja (wytwarzanie) elementów do wykonania ogrodzeń stanowi działalność dopuszczalną na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość przy ul. [...] w B; II. norm postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niedostateczne rozważenie i nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów, a z dowodów przeprowadzonych wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organu drugiej instancji, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. ([...]) w całości oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z kosztem opłat skarbowych od pełnomocnictw skarżących. W uzasadnieniu podano m. in., że organ błędnie założył, iż w świetle postanowień obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie działalność przemysłowa, hurtownie oraz bazy transportowe uznane powinny być za działalność niedozwoloną. Organ, dokonując wykładni przepisów przedmiotowej uchwały pominął, że wyliczenie zawarte w § 51 pkt 5 uchwały jest jedynie wyliczeniem przykładowym, o czym świadczy użyte w przepisie sformułowanie "itp." Wobec powyższego, wyliczenia tego nie można traktować jako enumeratywnego (tak jak uczynił organ drugiej instancji), a wskazane w nim rodzaje działalności, których przedmiot jest na tym obszarze niedozwolony, winny być traktowane jako wskazówka przy ocenie dopuszczalności innych rodzajów działalności. Tym samym w pełni uzasadnione jest zapatrywanie, wedle którego działalność prowadzoną przez Z. S. na przedmiotowej nieruchomości, w świetle przepisów uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., należy traktować, jako działalność wytwórczą, produkcyjną. Poza sporem pozostaje, że w zakładzie prowadzonym na przedmiotowej nieruchomości produkuje się elementy wykorzystywane do budowy ogrodzeń, ponadto z dostarczanych elementów tworzy się (produkuje, wytwarza) przęsła ogrodzeniowe, bramy, itp. Organ nieprawidłowo założył za organem pierwszej instancji, że o fakcie prowadzenia działalności sprzecznej z postanowieniami planu miejscowego miałby świadczyć jedynie hałas "szczególnie uciążliwy dla otoczenia", podczas gdy okoliczność natężenia hałasu nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Błędne wnioski organ wyciągnął również z takich dowodów, jak informacja udzielona przez "B" Sp. z o.o. w C. z 31 października 2014 r., z której wynika, że wykonuje ona usługi cynkowania przekazywanych przez Z. S. ogrodzeń ok. dwu-trzykrotnie w miesiącu. Prawidłowa ocena tego dowodu nakazuje przyjąć, że oświadczenie to potwierdza, zresztą tak jak zeznania świadków i stron, że w istocie działalność produkcyjna (wytwórcza) na nieruchomości przy ul. [...] w B. jest prowadzona. Z dalszego postępowania dowodowego (zeznania świadków, w tym P. M. oraz stron) jednoznacznie wynika, na co zresztą wskazuje sam organ drugiej instancji, że produkowane są tam elementy wykorzystywane do wykonania ogrodzeń, jak tzw. pecki betonowe (do produkcji których używana jest wibroprasa) i przęsła, wymagające spawania, szlifowania i innej niezbędnej obróbki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przy tym wg art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stwierdza, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08; wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2010 r., sygn. IV SA/Po 493/10). Przepis ten zakłada, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zgodnie z § 51 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącym terenów o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności usługowej różnego rodzaju związanych z obsługą potrzeb turystycznych, sportowych i noclegowych, a oznaczonych m. in. symbolem 3.UC.111, tereny oznaczone symbolem UC przeznaczone są dla lokalizacji obiektów usług centrotwórczych związanych z potrzebami mieszkańców gminy, obsługą turystów, wypoczywających. Wykluczono jednocześnie lokalizowanie działalności przemysłowej, hurtowni, baz transportowych itp., a jako dopuszczalne formy uzupełniającego użytkowania tych funkcji traktuje się powierzchnie parkingów i zieleni typu parkowego. Z kolei wg § 3 pkt 7 powołanej uchwały dot. planu przez tereny usług ogólnodostępnych centrotwórczych należy rozumieć tereny przeznaczone pod budowę obiektów usługowych ogólnodostępnych związanych z obsługą ludności, pozwalających na ich koncentrację przestrzenną, takich jak obiekty handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, biur, banków, itp. Mają rację skarżący, że organ nie przeanalizował powyższych zapisów wystarczająco wnikliwie. Organ błędnie bowiem założył, że wyłącznie działalność przemysłowa, hurtownie oraz bazy transportowe uznane powinny być za działalność niedozwoloną. SKO stwierdziło bowiem, że "(...) przedmiotowa działalność nie stanowi ani hurtowni, ani bazy transportowej, ani działalności przemysłowej, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że sposób wykorzystania przedmiotowego terenu nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu." Organ, dokonując wykładni przepisów przedmiotowej uchwały pominął, że wyliczenie zawarte w § 51 pkt 5 uchwały jest jedynie wyliczeniem przykładowym, o czym świadczy użyte w przepisie sformułowanie "itp." Wobec tego nie ma ono charakteru enumeratywnego, a wskazane w nim rodzaje działalności, których przedmiot jest na tym obszarze niedozwolony, winny być traktowane jako wskazówka przy ocenie dopuszczalności innych rodzajów działalności. Prawidłowej wykładni wskazanego przepisu należało dokonać przy uwzględnieniu zamierzenia, jakim kierował się prawodawca miejscowy, określając w ten sposób przeznaczenie obszarów o oznaczeniu 3.UC.111. Dodać również, należy, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 440/12, artykuł 59 ust. 2 u.p.z.p. obejmuje przypadki zmiany zagospodarowania terenu, których nie obejmuje ust. 1 art. 59, a więc takie, które w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1 ustawy, nie są związane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.). Przepis ten dotyczy takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych - obiektu budowlanego. Co więcej, sankcja przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy odnosi się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, a nie dotyczy naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika to z faktu, iż w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, wbrew uwarunkowaniom prawnym, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 ustawy - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona w przypadku takiej zamiany zagospodarowania terenu, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego (zob. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006 r., II SA/Wr 523/05). Organ II instancji tymczasem powołuje się m. in. na okoliczność, że "(...) najbardziej uciążliwą pod względem hałasu może być wibroprasa do pecek (...)" Z zeznań P. M. (k. 199 akt administracyjnych, pkt 14) wynika tymczasem, że "(...) wibroprasa stoi w środku budynku, gotowy produkt jest wykładany na zewnątrz (...)." Organ winien zatem mieć na uwadze, które czynności są ewentualnie wykonywane w środku budynku, a które na zewnątrz, co ma znaczenie z punktu widzenia prowadzonej procedury oraz organów właściwych do jej przeprowadzenia. Jest to istotne z tego powodu, by nie wkraczać w kompetencje organu nadzoru budowlanego, właściwego do prowadzenia postępowań w trybie art. 71a p.b. w zw. z art. 83 ust. 1 p.b. Te ustalenia muszą być zatem dokonane precyzyjnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej jednoznacznej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem jednoznaczna kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono wskazanych wyżej reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.