II SA/Gl 725/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.) Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w Załączniku nr [...] do uchwały w zakresie w jakim dotyczy ulic: • w miejscowości W. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości R. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości P. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości G.– wymienionych w pkt [...], • w miejscowości H. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości Z. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości R. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości M. – wymienionej w pkt [...], • w miejscowości S. – wymienionych w pkt [...], oraz w części w jakiej uchwała dotyczy określenia przebiegu dróg gminnych. Rada Gminy W. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych na terenie gminy W. W uchwale wskazano, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie przebiegu tych dróg następuje zgodnie z wykazem i danymi zawartymi w załączniku nr 1 oraz pozytywną opinią zarządu powiatu [...] z dnia [...]. W załączniku poza wskazaniem miejscowości podano dotychczasowe nazwy poszczególnych ulic (o ile je posiadały) oraz wskazano ich numery geodezyjne. I tak uchwała w kolejnych punktach zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 14 ulic na terenie miejscowości W.: 1. ul. [...] numer geodezyjny [...] (dalej nr), 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. ul. [...] nr [...], 5. ul. [...] [...], 6. ul. od ul. [...] do ul. [...] nr [...], 7. bez nazwy (przed GOK) nr [...], 8. II część ul. [...] nr [...], 9. bez nazwy (koło restauracji) nr [...], 10. Droga od ul. [...] (k. [...]) nr [...], 11. bez nazwy – koło [...] nr [...], 12. bez nazwy – w kierunku PGR nr [...], 13. bez nazwy – [...] nr [...],[...], 14. bez nazwy – część w pasie budowl. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości R. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 8 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. ul. [...] [...], 5. ul. [...] nr [...], [...], 6. ul. [...] nr [...], [...], 7. od R. w kierunku P. nr [...], 8. bez nazwy (odnoga od ul. [...]) nr [...]. Na terenie miejscowości P. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 6 ulic: 1. bez nazwy (w kier. S.) [...], 2. bez nazwy (prostopadła do drogi powiatowej nr [...]) nr [...], 3. bez nazwy (prostopadła do drogi powiatowej nr [...]) nr [...], 4. bez nazwy (w pasie budowlanym k. P.F.) nr [...], 5. bez nazwy (k. P.Ż.) nr [...], 6. bez nazwy (k. P.M.K.) nr [...]. Na terenie miejscowości G. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 4 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. bez nazwy (k. basenu) [...], [...]. Na terenie miejscowości H. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 4 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. część drogi w pasie budowl. (k. P.D.) nr [...]. Na terenie miejscowości Z. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 8 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. [...] nr [...], 5. ul. [...] nr [...], 6. ul. [...] nr [...], 7. bez nazwy (do cmentarza) nr [...], 8. odnoga od ul. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości R. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg 8 następujących ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. ul. [...] nr [...], 5. ul. [...] nr [...], 6. ul. [...] nr [...], 7. ul. [...] nr [...], 8. ul. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości M. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg dla 1 ulicy: ul. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości S. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg dla 3 następujących ulic: 1. ul. [...] nr [...], [...], [...], 2. ul. [...] [...], 3. [...] nr [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 2 i art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm., dalej zwaną ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej zwaną ustawą o drogach publicznych) i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 35 z dnia 27 lutego 2008 r. (poz. 766). Działając z upoważnienia Wojewody [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego i Właścicielskiego na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia [...] zwrócił się do Wójta Gminy W. o informację na jakie cele zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości w gminie W. zaliczone do kategorii dróg gminnych przedmiotową uchwałą. W odpowiedzi z dnia [...] Wójt Gminy W. informował, iż nieruchomości zaliczone do kategorii dróg gminnych przedmiotową uchwałą zostały w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W. przeznaczone pod drogi gminne i oznaczone symbolami: KD4, KD5, KD6, KDW. Następnie działając z upoważnienia Wojewody [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego i Właścicielskiego na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się do Wójta Gminy W. o informację na temat statusu (prawo własności) działek przez które przebiegają drogi zaliczone przedmiotową uchwałą do kategorii dróg gminnych. W odpowiedzi Zastępca Wójta Gminy W. pismem z dnia [...] wyjaśnił, iż "nieruchomości drogowe położone w miejscowościach: 1. R. – nr [...], [...], [...], [...]; 2. P. – nr [...]; 3. W. – [...], [...] stanowią własność mienia komunalnego Gminy W. Działki o nr [...], [...], [...], [...] położone w G. stanowią w ewidencji gruntów zapis: Urząd Gminny W., drogi lokalne. Pozostałe nieruchomości drogowe przedstawione w załączniku do Uchwały nr [...] z dnia [...] ujawnione są w ewidencji gruntów pod pozycją Skarbu Państwa, a część z nich pod pozycją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej". Pismem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w załączniku Nr 1 do uchwały w zakresie w jakim dotyczy ulic: w miejscowości W. – wymienionych w pkt. 2, 4-14, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 3-7, w miejscowości P. – wymienionych w pkt. 1, 2, 4-6, w miejscowości G. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości H. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości Z. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości M. – wymienionych w pkt. 1, w miejscowości S. – wymienionych w pkt. 1-3 oraz w części w jakiej uchwała dotyczy określenia przebiegu dróg gminnych, jako niezgodnej z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności Gminy W. Wskazano, że po szczegółowej analizie ustalono, że jedynie działki, przez które przebiegają ulice w miejscowości W.: ul. [...] (nr geod. [...]), ul. [...] (nr geod. [...]), w miejscowości R.: ul. [...] (nr geod. [...]), ul. [...] (nr geod. [...]), bez nazwy /odnoga od ul. [...]/ (nr geod. [...]), w miejscowości P.: bez nazwy /prostopadła do drogi powiatowej nr [...]/ (nr geod. [...]) zaliczone przedmiotową uchwałą do kategorii dróg gminnych stanowią własność Gminy W. Podkreślono w związku z powyższym, że do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych koniecznym jest (w przypadku, gdy teren zajęty pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Wojewoda [...] zauważył nadto, że obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość pobierania różnych opłat za korzystanie z dróg publicznych np.: za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) czy też za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych). Skoro przepis ustawy przewiduje możliwość pobrania takich opłat za korzystanie z drogi publicznej, a taką niewątpliwe jest droga gminna, to w przedmiotowym przypadku rada ustalałaby wysokość opłat za korzystanie z gruntów niebędących własnością gminy, a gmina czerpałaby korzyści z cudzej własności. Kolejną kwestią jest zdaniem organu nadzoru ustawianie znaków drogowych i innych urządzeń związanych z organizacją ruchu. Wójt jako zarządca drogi nie mógłby wykonywać swoich obowiązków, jako że żaden przepis nie daje mu możliwości ustawienia takich urządzeń na cudzym gruncie, bez zgody właściciela. Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, iż nie istnieje możliwość ustalenia przebiegu przedmiotowych dróg. Wskazano, iż zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych ustala się przebieg istniejących dróg gminnych, zaś dróg określonych w uchwale nie można zaliczyć do dróg gminnych. Podkreślono, że na podstawie załącznika Nr 1 do skarżonej uchwały nie można ustalić przebiegu dróg określonych w uchwale, ponieważ wskazana jest tam jedynie nazwa i numer geodezyjny drogi w poszczególnych miejscowościach. Jednocześnie zaakcentowano, iż ustalenie przebiegu dróg nie jest możliwe również na podstawie załączników mapowych, mających zdaniem organu nadzoru jedynie charakter informacyjny, z uwagi na to, że uchwała została opublikowana bez załączników mapowych, co w konsekwencji nie pozwala na uznanie ich za integralną część skarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż drogi objęte przedmiotową uchwałą nie były zaliczane do żadnej kategorii, a ich część była zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...]. Wskazano, iż załącznikiem nr 1 do przedmiotowej uchwały "jest wykaz dróg z nazwami miejscowości, nazwą ulicy /jeżeli jest nadana nazwa/ oraz numer geodezyjny działki." Podano, iż do "załącznika nr 1 zostały załączone mapki będące w posiadaniu gminy /potraktowane jako dalsza część załącznika nr 1/ z zaznaczeniem w kolorze niebieskim przebiegu /trasy/ każdej drogi wskazanej w uchwale z wpisaniem jej nazwy bądź numeru geodezyjnego". Odnosząc się do głównego zarzutu skargi tj. braku prawa własności do terenów przez które przebiegają drogi określone w przedmiotowej uchwale podano jedynie: "Uważamy, że większość organów będących administratorami działek drogowych zaliczonych do danej kategorii nie jest ich właścicielem" oraz wskazano na długotrwały i trudny proces przejmowania do zasobu mienia komunalnego gminy działek drogowych i podkreślono w konsekwencji na brak możliwości składania wniosków o dofinansowanie do Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał stanowisko skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w części. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Gminy W. nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg opisanych w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały w części określonej w zakresie w jakim dotyczy ulic: w miejscowości W. – wymienionych w pkt. 2, 4-14, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 3-7, w miejscowości P. – wymienionych w pkt. 1, 2, 4-6, w miejscowości G. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości H. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości Z. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości M. – wymienionych w pkt. 1, w miejscowości S. – wymienionych w pkt. 1-3, albowiem działki, przez które drogi te przebiegają nie stanowią własności Gminy W. Tym samym Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], iż Rada Gminy W. podejmując uchwałę o zaliczeniu przedmiotowych dróg do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyżej zakreślonej części. Skład orzekający podziela także stanowisko Wojewody [...], że brak jest możliwości określenia przebiegu dróg gminnych wytyczonych przedmiotową uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Skoro zatem większości z dróg wyszczególnionych w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały nie można zaliczyć do kategorii dróg gminnych z uwagi na to, że nie są własnością gminy W., to także nie można ustalić ich przebiegu. Przebieg dróg, jak wynika jednoznacznie z brzmienia ust. 3 art. 7 ustawy o drogach publicznych, ustala się dla istniejących dróg gminnych. Dodatkowo Sąd podziela także argumenty Wojewody, iż na podstawie załącznika nr 1 do skarżonej uchwały nie można ustalić przebiegu dróg w niej określonych. Przedstawione załączniki mapowe, które w mniemaniu Wójta Gminy są dalszymi załącznikami do uchwały, nie mogą w ocenie Sądu, być uznane za załączniki do przedmiotowej uchwały, a to z powodu braku ich publikacji wraz z uchwałą w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tym samym załączniki mapowe nie mogą być uznane, wbrew twierdzeniu Wójta Gminy W., za integralną części przedmiotowej uchwały, a co w konsekwencji oznacza, iż nie mogą służyć do określenia przebiegu dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych wskazanych w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]. W ocenie Sądu brak opublikowania załączników mapowych do przedmiotowej uchwały trudno traktować jako wadę wyłącznie o charakterze technicznym, skoro w istocie organ wykonujący uchwałę czyli Wójt Gminy W., a nie organ ustawowo właściwy czyli Rada Gminy miałby w przypadku jakichkolwiek wątpliwości decydować o dokładnym przebiegu poszczególnych dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych. Skoro w opublikowanej uchwale wskazuje się jedynie nazwę ulicy (drogi) i jej numer geodezyjny dla poszczególnych miejscowości to nie można w ocenie Sądu jednoznacznie ustalić przebiegu dróg określonych w przedmiotowej uchwale. Wskazane przez Wójta załączniki mapowe wobec braku ich publikacji mają jedynie charakter informacyjny, natomiast opisany w załączniku nr 1 przebieg dróg jest mało czytelny i zbyt ogólny, aby można było wykluczyć ewentualne spory i wątpliwości. Prowadziłoby to do sytuacji, w której Wójt jako wykonujący uchwałę arbitralnie decyduje o jej treści, a co należy potraktować jako naruszenie prawa materialnego polegające na nieuprawnionym delegowaniu na Wójta ustawowych kompetencji Rady Gminy. Sąd stwierdza, iż już z przedłożonych akt sprawy wynika, że załącznik nr 1 nie jest wolny od pomyłek, co wynika z pisma Wójta do Wojewody [...] z dnia [...] w zakresie błędnego oznaczenia działki drogowej w miejscowości W. w pkt. 13. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, narusza bowiem przepis art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.