II SA/Gl 73/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...]r. Rada Miejska w W. działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie Gminy W. na obszarze działania "[...]" SA w B. na okres od [...]r. do [...]r. – w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. W rozdziale VII pkt 3 uchwały, przewidziano upusty handlowe i regulamin ich stosowania w 2011 r., zaś w rozdziale IV pkt 1.3 tabeli taryfowych grup odbiorców usług, postanowiono o wyodrębnieniu w ramach taryfowych grup odbiorców ( pkt 1.1 – gospodarstwa domowe i pkt 1.2 – Pozostali odbiorcy), 3 podgrup odbiorców w zależności od wymaganego przez nich zapotrzebowania na wodę: - zapotrzebowanie małe ( wodomierz o średnicy do 20 mm) - zapotrzebowanie średnie ( wodomierz o średnicy od 25 mm do 40 mm) - zapotrzebowanie duże ( wodomierz o średnicy 50 mm i większej). Powyższą uchwałę doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...]r., zaś pismem z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały – w częściach dotyczących zatwierdzenia taryfy określonej w rozdziale VII pkt 3. Upusty handlowe oraz w rozdziale IV pkt 1.3 Tabeli – jako niezgodnej z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w zw. z §§ 4 i 5 rozp. Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków ( Dz. U. Nr 127, poz. 886). Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały w częściach określonych w rozdziale VII pkt 3 oraz w rozdziale IV pkt 1.3 Tabeli z przyczyn wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał treść przepisów §§ 4 i 5 cyt. rozp. oraz wskazał, że definicję taryfy zawiera przepis art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., stanowiący że taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat oraz warunki ich stosowania. W ocenie organu nadzoru, w świetle tej regulacji brak podstaw prawnych do zamieszczenia w taryfie regulacji dotyczącej upustów handlowych. W tym względzie Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1002/10 ( niepubl.). Gdy zaś idzie o postanowienia rozdziału IV pkt 1.3 Tabeli, organ nadzoru wskazał, że w świetle zacytowanych przepisów § 13 ust. 2 i 7 rozp. nie ma umocowania prawnego uzależnienie wysokości stawki abonamentowej od średnicy wodomierza. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono organowi gminy w dniu [...] r., zaś w dniu [...]r. Gmina W. w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r. wniosła skargę, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca Gmina zarzuciła, że wbrew stanowisku Wojewody, stawka opłaty abonamentowej jest uzależniona od wielkości zapotrzebowania na wodę, tj. natężenia przepływu ( małe, średnie i duże ) oraz od częstotliwości dokonywania odczytów, a nie – od średnicy wodomierza. Tak więc, stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy, w taryfie dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zostały zróżnicowane stawki opłat abonamentowych na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych podzielono na taryfowe grupy odbiorców, proporcjonalnie do udziału zagwarantowanego dla nich natężenia przepływu. W praktyce to wodomierz główny ma zaś ostateczny wpływ na natężenie przepływu. Dlatego też dla ułatwienia w taryfie obok określenia wielkości zapotrzebowania w nawiasie opisano odpowiadający temu zapotrzebowaniu wodomierz. Wyjaśniono, że wielu odbiorców potrzebuje zagwarantowania dużego natężenia przepływu ( dużego zapotrzebowania ), pomimo niewielkiego zużycia dobowego, np. stacje benzynowe, magazyny, hurtownie – z uwagi na zabezpieczenie przeciwpożarowe. Dla takich odbiorców budowane są duże urządzenia, których potencjał wykorzystywany jest sporadycznie, a czasem wcale. W ich przypadku przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne ponosi wysokie koszty stałe, które nie są pokrywane z niewielkiej sprzedaży wody dla tych odbiorców. Tym samym, uzasadnione jest zróżnicowanie stawek abonamentowych pod względem wymaganego przez odbiorcę usług natężenia przepływu, gdyż w przeciwnym wypadku koszty zapewnienia gotowości urządzeń ponieśliby pozostali odbiorcy, co jest sprzeczne z zasadą eliminowania subsydiowania skrośnego, wynikającą z § 3 pkt 1 c rozp. Gdy zaś idzie o stosowanie upustów handlowych, które wprowadzono dla klientów zwiększających zużycie, nowych klientów, klientów z kanalizacją ciśnieniową i klientów o najniższych dochodach, wytypowanych przez Urząd Gminy W., skarżąca Gmina wywiodła, że upusty handlowe mieszczą się w kategorii warunków stosowania cen i stawek opłat, przy czym § 4 ust. 2 rozp. nie zawiera w tym względzie katalogu zamkniętego, na co wskazuje użycie sformułowania "w szczególności". Stosowanie upustów handlowych jest też rozwiązaniem korzystnym dla odbiorców usług. W tym stanie rzeczy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podkreślono, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych ( wyroki WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 637/09 i z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/GL 637/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1258/09), zróżnicowanie grup odbiorców zależnie od średnicy wodomierza narusza § 5 pkt 2 w zw. z § 13 ust. 3 – 6 rozp. MB. Pismem z dnia [...]r. skarżąca Gmina podtrzymała dotychczasowe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skład orzekający stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło po upływie ustawowego terminu, wskazanego w art. 91 ust. 1 zd. 2 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Na mocy tej regulacji, o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w całości lub w części, orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia w trybie określonym w art. 90. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 201/10/LEX nr 595310), do obliczania 30 – dniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy kpa, a zwłaszcza jego art. 57, który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunku zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Po upływie tego terminu kompetencja nadzorcza wygasa, co oznacza, że termin ten nie może być przedłużony, zaś zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może wówczas zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Pogląd taki zajął też NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08 (LEX nr 533146). Mając na uwadze jednolitość orzecznictwa, skład orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do powyższego poglądu, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu Wojewody. Mianowicie, z uwagi na wpływ uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu [...]r., ustawowy 30 – dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu [...]r. Tymczasem zaskarżony akt nadzoru został wydany w dniu [...]r. i wprowadzony do obrotu prawnego w dniu [...]r., co wynika z prezentaty na uchwale i datownika poczty. Co prawda, ostatni dzień 30 – dniowego terminu do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Miejskiej W., przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy ([...]r. – niedziela ), to jednak z uwagi na brak podstaw do stosowania w postępowaniu nadzorczym przepisu art. 57 § 4 kpa, kwestia ta nie ma znaczenia dla zachowania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że przy odmiennym założeniu co do stosowania art. 57 kpa, wówczas znaczenie miałoby także wprowadzenie aktu nadzoru do obrotu prawnego ( § 5 tego przepisu ). Tymczasem nadanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło za pośrednictwem poczty, dopiero w dniu [...]r., co potwierdza datownik poczty. W żadnym wypadku nie byłoby zaś możliwe wybiórcze stosowanie art. 57 kpa, a zatem jedynie § 4 tego przepisu, podczas gdy § 5 przewiduje dalsze wymogi uznania terminu za zachowany. Jakkolwiek więc nie rozumując, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem nawet przy zastosowaniu art. 57 kpa, termin 30 - dniowy nie został dochowany z uwagi na fakt nadania aktu za pośrednictwem poczty dopiero w dniu [...]r. W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek, niezależnie od oceny trafności podniesionej w niej argumentacji co do braku podstaw do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w częściach, określonych w rozdziale VII pkt 3 oraz rozdziale IV pkt 1.3 Tabeli. Nie sposób jednak nie zauważyć wadliwości działania organu nadzoru z powodu stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jedynie w części, podczas gdy przy założeniu prawidłowości jego stanowiska co do wykładni prawa materialnego, zachodziłyby podstawy do wyeliminowania uchwały w całości. Mianowicie, przeoczył organ nadzoru, że kwestionowaną uchwałą wprowadzono dwuczłonową taryfę, obejmującą cenę za 1 m3 dostarczonej wody i stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę wody, nienależną od ilości dostarczonej wody. O ile zaś cenę wody zróżnicowano na dwie taryfowe grupy odbiorców ( rozdział V pkt 1 załącznika do uchwały), to wysokość stawek opłaty abonamentowej jest zróżnicowana dla poszczególnych podgrup odbiorców w zależności od średnicy wodomierza ( rozdział V pkt 2 załącznika ). Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zapisu rozdziału IV pkt 1.3 Tabeli, doprowadziło do sytuacji, że i tak wysokość stawek opłaty abonamentowej jest różna dla tych samych podgrup odbiorców, a więc nie doprowadziło do stanu zgodnego z prawem w świetle argumentacji Wojewody. Z uwagi na zastosowaną taryfę dwuczłonową nie byłoby też dopuszczalne stwierdzenie nieważności rozdziału V pkt 2, określającego wysokość stawek opłaty abonamentowej. Wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa musiałoby więc skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały w całości, a nie jedynie w części, objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Na tym etapie postępowania brak jest podstaw prawnych do oceny zasadności zarzutów skargi, która musiała odnieść skutek z innych względów. Spór co do wykładni prawa podlegać będzie rozstrzygnięciu w razie wniesienia skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. i nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. W konsekwencji, stwierdzając naruszenie przez Wojewodę [...] terminu 30 – dniowego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ( art. 91 ust. 1 u.s.g.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlegało wykonaniu ( art. 98 ust. 5 u.s.g.), mimo uwzględnienia skargi brak było podstaw prawnych do orzeczenia o jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w trybie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do żądania skarżącego zasądzenia kosztów postępowania, wyjaśnić przyjdzie, że skarga nie podlegała wpisowi sądowemu, a poniesienia innych kosztów Gmina nie wykazała. su.