II SA/Gl 73/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał "A" S.A. rozbiórkę obiektu zbiorników wody usytuowanych w K. przy ul. [...] oraz uporządkowanie terenu w terminie do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. zobowiązana Spółka złożyła wniosek o zmianę wyżej wskazanej decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku rozbiórki. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w K. wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku – [...] r. Pismem z dnia [...] r. zobowiązana Spółka ponownie złożyła wniosek o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku rozbiórki. W dniu [...] r. PINB w K. wystosował do zobowiązanej upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania nałożonego obowiązku w terminie do dnia [...] r., pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] r. zobowiązana Spółka wskazała, iż wdrożyła procedury przetargowe celem przeprowadzenia obowiązku rozbiórki. W dniu [...] r. PINB w K. podczas czynności kontrolnych ustalił, iż zbiorniki wodne nie zostały rozebrane. W tym stanie rzeczy PINB w K. jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, opatrzony nr [...] z dnia [...] r., doręczony w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez wyżej wymienioną zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. oraz obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie powyższego postanowienia w wysokości [...] zł . Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła zobowiązana Spółka wskazując, że przed wystawieniem tytułu wykonawczego i wydaniem zaskarżonego postanowienia organ egzekucyjny nie zbadał czy obowiązek został wykonany. Tymczasem Spółka wszczęła procedury zmierzające do wykonania rozbiórki. Ponadto zobowiązana wniosła o zmianę decyzji rozbiórkowej w zakresie wyznaczenia nowego terminu, natomiast postanowienie nie zawiera uzasadnienia. Postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując zwłaszcza na konieczność uzasadnienia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Następnie PINB w K. postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] ponownie nałożył na zobowiązaną Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. oraz obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł. Równocześnie organ egzekucyjny wezwał do: 1. wpłacenia powyższej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, 2. wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie do dnia [...] r., gdyż w przeciwnym razie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. Nr 110 z 2002 r., poz. 968 z późn. zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy zaniechania obowiązku wykonania czynności. Mimo upomnienia wysłanego w dniu [...] r. decyzja nie została do dnia dzisiejszego wykonana. Zgodnie z art. 121 § 2 i 4 w/w ustawy, nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa. W przedmiotowej sytuacji ustalono maksymalną wysokość grzywny, przewidzianą w ustawie. Intencją organu egzekucyjnego jest skłonienie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Tylko groźba maksymalnej kary, może bowiem zmusić "A" S.A. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, tj. rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zażalenie na to postanowienie wniosła zobowiązana Spółka podnosząc, że jest w trakcie przygotowywania się do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB w K., m. in. wyłaniając podmioty sporządzające inwentaryzację obiektu budowlanego oraz korespondując z organem ochrony środowiska odnośnie kwestii drzew i krzewów porastających dach przedmiotowego budynku. Spółka zakwestionowała zatem zasadność nałożonej grzywny i jej wysokość. Zaskarżonym postanowieniem, podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa orzeczono o: 1) uchyleniu postanowienia organu I instancji w zakresie nakładającym obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości [...] zł i umorzeniu postępowania w tej części przed organem I instancji, 2) utrzymaniu w mocy postanowienia w podobnym zakresie. W motywach organ II instancji podał, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Zatem, organ pierwszej instancji słusznie ocenił, iż w niniejszej sprawie należało zastosować grzywnę w celu przymuszenia, aczkolwiek nie uzasadnił wysokości grzywny. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika zaś, że przedmiotem postępowania przed PINB w K. były zbiorniki wodne, które stanowią budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem w niniejszym postępowaniu powinien mieć zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 121 § 2 i 4 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został bowiem pogląd, że decyzja z art. 67 Prawa budowlanego, nie jest przymusową rozbiórką w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, jakoby organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne bez zbadania wykonania obowiązku rozbiórki przez zobowiązanego, organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] r., jak również z dnia [...] r., z których wynika, iż PINB w K. stwierdził, że rozbiórka nie została wykonana. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, jakoby wadą przedmiotowego postępowania egzekucyjnego było jego wszczęcie w okolicznościach wniosku zobowiązanej Spółki o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r. PINB w K. w zakresie terminu wykonania obowiązku. Zdaniem organu drugiej instancji, samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji, z której wynika obowiązek, nie ma wpływu na zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co oczywiście nie oznacza, iż PINB w K. może pozostawić taki wniosek bez rozpatrzenia. Dopiero od wydanego w tym zakresie aktu normatywnego, uzależnia się ewentualne zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie stoi zaś na przeszkodzie prowadzeniu odwoławczego postępowania orzekającego lub weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych, chyba że nastąpi wstrzymanie wykonania decyzji. Nadto, PINB w K. co najmniej częściowo uczynił zadość wnioskowi Spółki o kolejne wydłużenie terminu wykonania obowiązku, zobowiązując Spółkę upomnieniem z dnia [...] r. do wykonania obowiązku w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji sprostał też nakazowi wyrażonemu w postanowieniu [...]WINB z dnia [...] r. odnośnie potrzeby uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, aczkolwiek motywy swojego postępowania przedstawił lapidarnie. Nie mniej jednak, organ I instancji zwrócił uwagę na fakt jednorazowości nakładania grzywny w celu przymuszenia w sprawach z zakresu prawa budowlanego, co implikuje konieczność wymierzenia grzywny skutecznie skłaniającej zobowiązanego do wykonania obowiązku. Tego typu argumenty zostały powszechnie uznane za prawidłowe w judykaturze. Kolejnymi argumentami potwierdzającymi zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia w najwyższej możliwej wysokości jest fakt sporej długotrwałości w wywiązywaniu się zobowiązanej z wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki. Zobowiązana zdaje sobie sprawę z daleko idącego niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ koresponduje z odpowiednim organem ochrony środowiska w kwestii samosiejek rosnących na dachu tegoż budynku. Zatem fakt zagrożenia jakie niesie ze sobą aktualny nieprawidłowy stan techniczny budynku jest oczywisty. Dostrzegając te okoliczności organ egzekucyjny nie może przyglądać się im biernie, a zobowiązany jest do podjęcia energicznych działań, tak aby nie uciekła mu z pola widzenia potrzeba dbania o takie wartości jak zdrowie i życie ludzi oraz bezpieczeństwo mienia. Zdaniem organu II instancji, nie stanowią okoliczności niejako ekskulpacyjnych bądź egzoneracyjnych kwestie korespondencji czynionej przez zobowiązaną Spółkę z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz organem ochrony środowiska. Rzeczą zasadniczą jest niecelowość toczenia tej korespondencji, skoro istnieje nakaz wyrażony przez organ nadzoru budowlanego. Przyjmuje się bowiem jednolicie w judykaturze, że nakaz ten zwalnia zobowiązanego z konieczności uzyskiwania dalszych zezwoleń na wykonanie robót budowlanych objętych nakazem. Nadto, sama zobowiązana dostrzega, iż np. ochrona konserwatorska zaistniała po wydaniu nakazu rozbiórki, a zatem nie ma decydującego wpływu na wykonalność nakazu rozbiórki. Stosunek administracyjnoprawny został nawiązany na podstawie przepisów wówczas obowiązujących. Nawet, gdyby rzeczywiście zobowiązany zmuszony byłby do przeprowadzenia innych wymaganych prawem procedur przed wykonaniem nakazu rozbiórki, to nie można nie zauważyć, iż jego postępowanie w tym zakresie jest opieszałe i to jest głównym zarzutem, jaki stawiają mu organy nadzoru budowlanego. Z tych względów zażalenie uwzględniono jedynie częściowo. W skardze do sądu administracyjnego zobowiązana Spółka zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wydanie postanowienia; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 119 § 1 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie grzywny w celu przymuszenia oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że przedmiotowy budynek, zlokalizowany przy ul. [...], objęty jest ochroną konserwatorską, a ponadto trwa postępowanie związane z usunięciem drzew samosiejek ze zbiornika wodnego, co nie jest możliwe bez stosownego zezwolenia. Okoliczności te zostały pominięte przez organy obydwu instancji w postępowaniu egzekucyjnym i przed wydaniem decyzji. Zatem niewykonanie obowiązku nastąpiło z przyczyn obiektywnych, a w dalszym ciągu nie uzasadniono wysokości nałożonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rozpatrzył kwestie związane z prawidłowością nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł pod kątem przesłanek takich jak: długotrwałość niewykonywania obowiązku przez skarżącego nałożonego przez PINB w K., charakter naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz jednorazowość grzywny w przypadku przepisów tejże ustawy. Ponadto, organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 495/07), "grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania stosowana w prawie karnym zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego", a "w postępowaniu egzekucyjnym przepisy postępowania administracyjnego, jak stanowi art. 18 u.p.e.a. mają jedynie zastosowanie odpowiednie". Dodatkowo wyjaśniono też, że wobec istnienia nakazu wyrażonego przez organ nadzoru budowlanego, zobowiązany zwolniony jest z konieczności uzyskiwania dalszych zezwoleń na wykonanie robót budowlanych, objętych tymże nakazem. Powyższy fakt wynika również wprost z treści art. 67 ust.1 Prawa budowlanego, który stanowi w niniejszej sprawie podstawę prawną nakazu wynikającego z tytułu wykonawczego. Stąd też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Podniesione w niej kwestie co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym oraz objęcia ochroną konserwatorską obiektu zbiorników wody, wymienionego w tytule wykonawczym jako podlegającym rozbiórce, co notabene nastąpiło już po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r., a także toczące się postępowanie administracyjne o zezwolenie na usunięcie drzew samosiejek ze zbiornika wodnego, o które skarżąca wystąpiła dopiero w dniu [...] r. (vide: pismo dołączone do zażalenia na postanowienie organu I instancji), nie mają bowiem prawnego znaczenia w niniejszej sprawie. Kontrolą sądową może być objęte wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy tego rodzaju zarzuty co najwyżej mogą być kwalifikowane jako kwestionowanie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bądź mogły stanowić podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tymczasem przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) przesądza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zaś wniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty nie zostały uwzględnione postanowieniem PINB z dnia [...] r. z powodu uchybienia terminowi do ich złożenia. Nie pozbawia to jednak skarżącej, jako podmiotu zobowiązanego, ochrony prawnej, bowiem możliwe jest wdrożenie postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji o nakazie rozbiórki nr [...], a także wstrzymanie jej wykonania, co z kolei może stanowić postawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 56 ustawy). Jednakże fakty te nie mogą odnieść skutku prawnego w niniejszej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10, LEX nr 1070335). Działając z urzędu skład orzekający stwierdził zaś, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera elementy wymienione w art. 122 § 1 ustawy i spełnione zostały przesłanki do zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego, określone w art. 119 – 121 ustawy, które to przepisy zostały zacytowane w motywach zaskarżonego postanowienia i precyzyjnie omówione przez organ II instancji. Organy obydwu instancji przywołały też w motywach postanowień argumentację co do konieczności wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 121 § 2 ustawy. W szczególności, z uzasadnienia postanowienia wynika, że skarżąca Spółka nie wykonała obowiązku, pomimo upomnienia wysłanego w dniu [...] r. i zdaniem organu, jedynie grzywna w maksymalnej wysokości może skłonić zobowiązaną do wykonania decyzji z dnia [...] r. Z treści zażalenia wynika zaś, że skarżąca dopiero w dniu [...] r. podjęła działania w celu rozpoczęcia robót rozbiórkowych. Taki stan rzeczy musi być potraktowany jako lekceważenie obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że nakaz rozbiórki został wydany w trybie art. 67 tej ustawy, a zatem z uwagi na zły stan techniczny obiektu. Nie można zatem mówić o obiektywnych przeszkodach w niewykonaniu obowiązku, skoro skarżąca przez długi okres czasu nie zmierzała do wykonania decyzji. Nawet jeżeli w istocie niezbędne było uprzednie uzyskanie decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, które wyrosły na obiekcie, to zupełnie nie wiadomo z jakich to obiektywnych przyczyn o wydanie zgody Spółka wystąpiła dopiero w dniu [...] r., podczas gdy tytuł wykonawczy doręczono jej w dniu [...] r. Zatem stan faktyczny niniejszej sprawy nie podpada pod okoliczności sprawy sygn. akt IV SA/Gl 398/10, którą przywołano w skardze. Wbrew zarzutom skargi, przy określeniu wysokości grzywny, organ egzekucyjny kierował się właśnie efektywnością egzekucji i treścią tytułu wykonawczego, o czym stanowił wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 919/08. W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska Spółki co do dowolności działania organu egzekucyjnego poprzez wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości zwłaszcza, że może uniknąć jej płacenia przez wykonanie obowiązku, skoro w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie było już żadnych przeszkód w wykonaniu decyzji. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).