II SA/Gl 733/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi S. N. (N.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 marca 2023 r. nr WINB-WOA.7722.219.2022.DO/AJ w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.219.20Z2 DO/AJ, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB), po rozpatrzeniu zażalenia S. N. (skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (PINB) z dnia 24 sierpnia 2022 roku, nr [...], w kwestii odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki garażu dwustanowiskowego przy ulicy [...] w B., znajdującego się obecnie częściowo na działce nr 1, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy w całości. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, właściciel działki nr 1 położonej przy ul. [...] w B., w dniu 29 czerwca 2022 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części garażowej budynku należącego do A. N. i B. N. tj. części obiektu, która znalazła się na w/w działce. Zażądał nakazu rozbiórki garażu, ponieważ inwestor- A. N. rozbudowując swój budynek, znacznie przekroczył granicę swojej działki. Ponadto podniósł, iż inwestor nie posiada służebności dojazdu do garażu (Sąd Rejonowy w B. postanowieniem sygn. akt [...] oddalił wniosek o ustanowienie służebności) oraz, że garaż jest nieużytkowany i niewykończony, w związku z czym należy zastosować przepisy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. - dalej: "P.b."). Zdaniem skarżącego w ten sposób naruszone zostały przepisy dotyczące własności, a także przepisy Prawa budowlanego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2022 r. PINB ustalił, iż na działkach nr 2 oraz 1 posadowiony jest garaż o wymiarach 7,46 m x 6, 75 m. Inwestor podczas kontroli przedłożył decyzję z dnia 12 lipca 1993 r., nr [...] Urzędu Miejskiego w B. w sprawie pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego na działce nr 3 przy ul. [...] w B. oraz postanowienie PINB z dnia 16 października 2018 r., nr [...]. Działka nr 2 należy do inwestora, a działka nr 1 jest własnością skarżącego. PINB ustalił, że sprawa o ustanowienie służebności dojazdu do garażu została zakończona przed sadem rejonowym, a inwestor nie otrzymał zgody na ustanowienie drogę koniecznej. Sprawa jest w toku. Ponadto wskazał, że budynek według inwestora nie jest gotowy do użytkowania. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 12 lipca 1993 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego na działce nr 3 przy ul. [...] w B. Decyzja o pozwoleniu na budowę nadal jest w obiegu prawnym. PINB wyjaśnił że w wyniku przeprowadzonych w 2013 r. czynności geodezyjnych okazało się, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr 4 i nr 5 jest inny niż na zatwierdzonym planie realizacyjnym. Część rozbudowanego budynku (garaż ) naruszyła granice działki nr 4. Sąd Rejonowy w B. w wyroku z dnia [...] r sygn. akt [...] nakazał inwestorowi i innym pozwanym aby opuścili, opróżnili i wydali skarżącemu część nieruchomości, która oznaczona jest aktualnie numerem ewidencyjnym 1 z wyłączeniem części nieruchomości zajętej pod garaż. Co do żądania usunięcia garażu i wydania nieruchomości pod nim znajdującej się Sąd Rejonowy w B. powództwo oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że kwestia sposobu korzystania z przedmiotowego garażu wymaga uregulowania przed sądem cywilnym. Ponadto PINB zauważył, że sprawa przedmiotowego garażu była już rozpoznana przed PINB w 2018 r. Wówczas PINB postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki części budynku mieszkalnego (garażu ) przy ul. [...] w B., które zostało utrzymane w mocy przez SWINB postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 251/19 oddalił skargę na wyżej wymienionej postanowienie SWINB. Zdaniem SWINB w przedmiotowym przypadku nie może mieć również zastosowania art. 67 P.b., gdyż stan tego obiektu pozwala w razie konieczności na w-wykonanie ewentualnego remontu. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego garażu, znajdującego się obecnie częściowo na działce nr 1. W zażaleniu na postanowienie PINB skarżący zarzucił mu zarzucając obrazę przepisu postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia w całości i wszczęcie postępowania administracyjnego. SWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zacytował fragment uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 251/19, w którym wskazano, że organy nadzoru budowlanego zasadnie orzekły o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. SWINB wskazał, iż zgodność wydanego pozwolenia na budowę- rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] z przepisami prawa było przedmiotem odrębnego postępowania, w którym nie stwierdzono naruszenia prawa. Wobec powyższego nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu. SWINB zaakcentował, że sprawa przedmiotowego garażu była rozpoznana przez PINB w 2018 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt IISA/GI 251/19 oddalił skargę na postanowienie SWINB z dnia 18 stycznia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 16 października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki części budynku mieszkalnego (przedmiotowego garażu). Wobec powyższego w niniejszej sprawie ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej. Kwestia zasadności wszczęcia przedmiotowego postępowania została przesądzona, gdyż stan faktyczny nie uległ zmianie, nie powołano też żadnych nowych okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył postanowienie SWINB w całości zarzucając mu obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że inwestorzy posadowili budynek garażu bezprawnie na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Obiekt ten wzniesiony został podczas prac prowadzonych na mocy pozwolenia z dnia 12 lipca 1993 r. na rozbudowę budynku. Obiekt nie uzyskał odbioru, nadal pozostaje niewykończony i w spornej części de facto nieużytkowany. Inwestor przy wznoszeniu garażu nie przeprowadził pomiaru geodezyjnego. Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje art. 67 ust. 1 P.b., a organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą właścicielowi rozbiórkę garażu. Zatem zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu i zmianie poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego. Dalej skarżący zarzucił, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy rzeczywistego stanu nieruchomości, gdyż podczas wizji lokalnej w dniu 11 sierpnia 2022 r. pracownice organu nie weszły do środka garażu i nie ustaliły jego stanu wewnątrz. W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania – art. 66 § 3 k.p.a.). Z uwagi na to, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego postanowieniem następuje bez prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, istotne jest również, aby prawidłowe wydanie takiego rozstrzygnięcia nie wymagało prowadzenia takiego postępowania, ale narzucało się w oczywisty sposób, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym. Generalnie z taką oczywistością mamy do czynienia w okolicznościach, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy wszczęcia określonego postępowania jest niemożliwe na mocy przepisów szczególnych. Przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (np. wyroki NSA z 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2962/15 i z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16, dostępne w portalu CBOSA). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej przypomnieć należy, że skarżący występując do PINB w dniu 29 czerwca 2022 r. zażądał wydania przez PINB nakazu rozbiórki garażu wybudowanego przez inwestora, gdyż ten rozbudowując swój budynek, znacznie przekroczył granicę swojej działki. Ponadto inwestor nie posiada służebności dojazdu do garażu, a sam garaż jest nieużytkowany i niewykończony, w związku z czym należy zastosować przepisy art. 67 P.b. Nie jest również kwestionowane, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę - rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego inwestora Zgodność wydanego pozwolenia z przepisami prawa było przedmiotem odrębnego postępowania, w którym nie stwierdzono naruszenia prawa. Skarżący nie neguje też faktu, że obiekt ten zrealizowano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dopiero w wyniku przeprowadzonych w 2013 r. czynności geodezyjnych okazało się, że przebieg granicy pomiędzy działkami inwestora i skarżącego jest inny niż na zatwierdzonym planie realizacyjnym. Część rozbudowanego budynku (garaż ) naruszyła granice działki skarżącego. Sąd Rejonowy w B. w wyroku z dnia [...] r sygn. akt [...] nakazał inwestorowi i innym pozwanym aby opuścili, opróżnili i wydali skarżącemu część nieruchomości, która oznaczona jest aktualnie numerem ewidencyjnym 1 z wyłączeniem części nieruchomości zajętej pod garaż. Co do żądania usunięcia garażu i wydania nieruchomości pod nim Sąd Rejonowy w B. powództwo oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że kwestia sposobu korzystania z przedmiotowego garażu wymaga uregulowania przed sądem cywilnym. Ponadto sprawa przedmiotowego garażu była już rozpoznana przed PINB w 2018 r. Wówczas PINB postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki garażu, które zostało utrzymane w mocy przez SWINB postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 251/19 oddalił skargę na wyżej wymienionej postanowienie SWINB. Zasadne wobec powyższego jest stanowisko organów, że w sprawie ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej. Słusznie również organy uznały, że w przedmiotowym przypadku nie może mieć zastosowania art. 67 P.b., gdyż stan tego obiektu pozwala w razie konieczności na wykonanie ewentualnego remontu. Zdaniem Sądu wystarczające i dostatecznie wyjaśniające sprawę, bez naruszenia przepisów wskazanych w skardze, było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że w sprawie ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej. Bez naruszenia prawa organy obu instancji stwierdziły, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. Zachodzi bowiem przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia. W konsekwencji, wniosek skarżącego z dnia 29 czerwca 2022 r. o wydanie przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę części garażowej budynku należącego do inwestora tj. części obiektu, która znalazła się na działce skarżącego nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym przedmiocie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego sąd był uprawniony stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.