II SA/Gl 738/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Górniczej na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 25 stycznia 2006 r. nr LI/983/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części dopuszczającej po stronie usługodawcy dobrowolność zawarcia przewidzianej w tym przepisie umowy oraz nieważność jej § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 29, § 30 i § 45, 2) w pozostałej części skargę oddala. W skardze z dnia 18 lipca 2018 r. do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta w Dąbrowie Górniczej nr LI/983/06 z dnia 25 stycznia 2006 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. U. W.Ś. nr 30 poz. 879 z dnia 15 marca 2006 r.) z późniejszymi zmianami, zwanej też dalej regulaminem, Prokurator Rejonowy w Dąbrowie Górniczej zaskarżając tę uchwałę w całości zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem: 1. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017. 328. j.t. dalej też jako ustawa) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w rozdziale II regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne i odesłanie w tym zakresie do postanowień umowy i pozwolenia wodno-prawnego, 2. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez postanowienie w § 12 ust. 4 regulaminu, iż umowa może zostać zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji, 3. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustalenie w § 13 ust. 1 regulaminu, iż umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, podczas gdy z powołanego przepisu art. 6 ust. 6 ustawy nie wynika aby podjęcie działań w tym zakresie pozostawało do uznania przedsiębiorstwa, 4. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustalenie w § 15 do 19 regulaminu zasad rozwiązania umowy co skutkowało wykroczeniem poza ustawowe upoważnienie Rady Miasta do regulowania tych kwestii w regulaminie, jako akcie normatywnym, 5. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione nałożenie w § 30 ust. 1 i 2 regulaminu, na odbiorcę, wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z usługodawcą, w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac, oraz warunków i sposobu dokonania przez usługodawcę kontroli, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji. 6. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 45 regulaminu, iż w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe przez urządzenia usytuowane na terenie publicznym, usługodawca uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych do zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, powiększonych o marżę zysku, podczas gdy zgodnie z powołanym art. 22 ustawy, jedynie ceny stawki opłaty ustalone w taryfie mogą być podstawą obliczania opłaty za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołując się m.in. na orzecznictwo sądowe stwierdził, że uchwała wprowadzająca regulamin zbiorowego doprowadzania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawanym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Treść i zakres zawartych w takiej uchwale przepisów, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP musi zatem wynikać z upoważnienia ustawowego. Stąd prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełniania delegacji ustawowej. Z jednej strony regulacja powinna być zupełna. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny jest zobowiązany do wypełniania jej w całości (określenie wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony nie może poza tę delegację wykroczyć. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 19 ustawy. Zdaniem Prokuratora zasady te zostały treścią skarżonego regulaminu naruszone. Podniósł też Prokurator, że uchwałą z dnia 25 października 2017 r. nr XXXII/694/2017 Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej dokonała częściowej zmiany zaskarżonej uchwały poprzez skreślenie w niej ust. 4 § 28, skreślenie § 29, skreślenie w § 30 w ust. 3 zdania 2 i 3 i skreślenia § 31 ust. 2 i ust. 4. W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez radcę prawnego Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej wniosła o jej oddalenie. Zarzuciła, że wbrew stanowisku Prokuratora w Rozdziale II zaskarżonej uchwały zawarto szereg obowiązków obciążających przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które należy traktować jako regulujące minimalny poziom usług. Ciśnienie wody zależy od wielu czynników i dlatego można je ustalić jedynie indywidualnie w umowie. Zdaniem Rady treść zakwestionowanego w skardze § 12 ust. 4 regulaminu nie uniemożliwia zawarcia umowy z posiadaczem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, § 13 ust. 1 nie wprowadza uznaniowości w zawieraniu umów z korzystającymi z poszczególnych lokali w budynkach wielomieszkaniowych, zakaz określenia w regulaminie zasad rozwiązywania umów (w związku z zarzutem naruszenia prawa treścią § 15-19 regulaminu) nie wynika z obowiązujących przepisów, treść § 30 ust. 1 i 2 regulaminu mieści się w zakresie warunków przyłączania do sieci o jakich mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Odnośnie skarżonego § 45 uchwały podniesiono zaś, że skoro Gmina jest odbiorcą usług w zakresie odbioru wody na cele przeciwpożarowe to zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 3 ustawy definicją odbiorcy usług nie jest niedopuszczalne zawarcie z nią umowy. Na rozprawie sądowej z dnia 14 listopada 2018 r. Prokurator podtrzymując zarzuty skargi wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, gdyż nie zawiera ona obligatoryjnych uregulowań z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że legalność zaskarżonej uchwały może być oceniona jedynie według stanu prawego na datę jej podjęcia tj. na dzień 25 stycznia 2006 r. Wtedy zaś zakres regulaminu jako aktu prawa miejscowego (biorąc pod uwagę jego przedmiot i adresatów oraz orzecznictwo) wynikał z art. 19 ust. 2 ustawy. Należy jednak stwierdzić, że treść tych przepisów w zasadzie nie różni się od obecnej treści w art. 19 ust. 5 ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o uregulowania, których naruszenie zarzuca w skardze Prokurator. Gdy chodzi o zarzut skargi podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia) należy podnieść, że ustawa nie zawiera definicji minimalnego poziomu usług o jakim w tym przepisie mowa. W konsekwencji w związku z treścią art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1975 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym lub u.s.g.) stwierdzenie nieważności całego regulaminu w związku z naruszeniem przy jego uchwalaniu tego przepisu (art. 19 ust. 2 pkt 1) wymaga na gruncie konkretnej sprawy szczegółowej rozwagi. Mając to na uwadze Sąd uznał, że jakkolwiek zapewnienie odpowiedniego ciśnienia wody w sieci, ma istotne znaczenie dla poziomu usług w tym przedmiocie, to jednak brak określenia tego parametru w regulaminie nie przesądza w każdym przypadku o jego nieważności. Należy mieć bowiem w tym względzie, jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, również na uwadze treść art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym umowa zawierana pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług powinna m.in. zawierać postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług. Wydaje się zatem, że nie jest wykluczone ustalenie minimalnego poziomu ciśnienia wody w umowie, o czym mowa w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, których to przepisów skarżący w kontekście sformułowanego zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy nie uwzględnił. Nie bez znaczenia w tym przedmiocie jest też podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że bezpośrednio z treści art. 5 ust. 1 ustawy wynika obowiązujący usługodawcę obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, celem realizacji obowiązującego gminę obowiązku zbiorowego zaopatrywania w wodę (art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy). Zdaniem Sądu zasługuje też na akceptację argument Rady, że dla realizacji obowiązku zbiorowego zaopatrzenia w wodę minimalne ciśnienie wody ma w odniesieniu do konkretnego odbiorcy indywidualny charakter i zależy m.in. chociażby od parametrów danej instalacji czy od liczby punktów poboru wody w budynku oraz liczby jego mieszkańców. Parametr ten może być zatem inny gdy odbiorcą będzie właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego (zwłaszcza przy dużej liczbie lokali), niż gdy odbiorcami (zawierającymi odrębne umowy z art. 6 ust. 6 ustawy) będą osoby korzystające z poszczególnych lokali w takim budynku. Gdy nadto zważy się, że w § 4 zaskarżonej uchwały sprecyzowano szereg obciążających usługodawcę obowiązków mających związek z poziomem świadczonych przez niego usług to brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że brak określenia w tej uchwale minimalnego ciśnienia wody stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu nakazanego ustawą i tym samym w konsekwencji jego treść jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można też podzielić stanowiska Prokuratora, że treść § 12 ust. 4 uchwały jest sprzeczna z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy tylko dlatego, że zobowiązuje osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym do udokumentowania tego faktu. Nałożenie takiego obowiązku jest oczywiste i konieczne. Jak bowiem inaczej usługodawca (według nazewnictwa zaskarżonej uchwały) miałby ustalić, że dana osoba jest uprawniona do zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Z faktu, że ustawa wprost nie artykułuje takiego obowiązku nie można wyprowadzić wniosku, że odniesienie się do niego w regulaminie jest sprzeczne z prawem. Na uwzględnienie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi. W świetle treści art. 6 ust. 6 ustawy przy spełnianiu warunków wynikających z pkt 1-4 tego przepisu, usługodawca ma obowiązek zawarcia umów z osobami korzystającymi z poszczególnych lokali. Tym samym pozostawienie w takiej sytuacji zawarcia takiej umowy do uznania usługodawcy, o czym mowa w § 13 ust. 1 regulaminu, jest sprzeczne z treścią powyższej normy prawnej. Trafnie zarzucił też Prokurator, że zawarcie w zaskarżonej uchwale w jej § 15-19 zasad rozwiązywania umów wykracza poza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 ustawy. W pkt 2 tej normy prawnej (art. 19 ust. 2) jest bowiem jedynie mowa o szczegółowych warunkach i trybie zawierania umów z odbiorcami usług, a nie o ich rozwiązywaniu, które to kwestie zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy powinny być uregulowane w umowie. Nadto w § 18 ust. 2 uchwały zawarto odesłanie do jej § 6, w którym to przepisie nie sprecyzowano w następstwie czyjego działania dochodzi do zagrożenia o jakim w tych przepisach mowa. W konsekwencji należało przyjąć, że przepisy te zostały ujęte w regulaminie poza delegacją ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że przepisy te są sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Należy podzielić też w pełni stanowisko Prokuratora, że poza wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy treść regulaminu wykracza unormowanie zawarte w § 30 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Z delegacji ustawowej nie wynika bowiem aby w regulaminie mogły być określane warunki (wymagania) związane z przystąpieniem do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci, czy to w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z usługodawcą, w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac, jak również warunków i sposobu dokonywania przez usługodawcę ich kontroli (zobacz też w tym zakresie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 518/14). Tym bardziej brak jest podstaw aby w regulaminie regulować kwestie odpłatności za prace związane z przyłączeniem do sieci, co uczyniono w ust. 3 § 30 uchwały. Uregulowania te, jak i bezpośrednio z nimi powiązane uregulowania zawarte w ust. 4 i ust. 5 § 30 uchwały należało zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 22 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę m.in. za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Tym samym brak jest podstaw aby w regulaminie określić przesłanki kalkulacji ustalania tych cen i stawek opłat, co uczyniono w zakwestionowanym w skardze § 45 uchwały. Zawartego w tym przepisie uregulowania nie można też uznać jako mieszczącego się w warunkach dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy. Z urzędu (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd uznał nadto, że z naruszeniem wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy delegacji ustawowej statuowano treść § 29 zaskarżonej uchwały, regulującej kwestie wybudowania przez przyszłego odbiorcę z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz ich odpłatnego przejęcia przez usługodawcę. Nadto treść tego przepisu pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 31 ustawy. Zdaniem Sądu objęciu tego przepisu orzeczeniem w niniejszej sprawie nie sprzeciwia się fakt jego skreślenia przez Radę uchwałą z dnia 25 października 2017 r. nr XXXII/694/2017 o zmianie uchwały zaskarżonej (również gdy chodzi o część przepisu § 30 ust. 3 uchwały zaskarżonej), w sytuacji gdy w okresie jego obowiązywania mógł on wywołać określone skutki prawne. Z tych wszystkich względów należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 13 ust. 1 w części dopuszczającej po stronie usługodawcy dopuszczalność zawarcia przewidzianej w tym przepisie umowy oraz jej § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 29, § 30 i § 45 jako podjętych z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W pozostałym zakresie skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec