II SA/Gl 74/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] roku nałożył na W. L. (L.) wspólnika spółki cywilnej "A" S.C. Z. K., W. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek – art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz na podstawie lp. 1.1. załącznika do powołanej wyżej ustawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] roku w miejscowości Z., na drodze krajowej, został zatrzymany do kontroli samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował W. M. W chwili kontroli wykonywany był przewóz rzeczy na trasie B. – R. Do kontroli kierowca okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, udzielonego Z. K. Kierowca zatrudniony był na umowę zlecenie (przesłuchanie kierowcy i umowa zlecenie nr [...] z dnia [...] roku). Na podstawie pisma z dnia [...] roku złożonego przez Z. K. oraz W. L. ustalono, że w chwili kontroli obaj przedsiębiorcy Z. K. i W. L. działający w spółce cywilnej "A" wykonywali przewóz drogowy. Z uzasadnienia decyzji wynika nadto, że w stosunku do Z. K. prowadzone było postępowanie w związku z kontrolą w dniu [...] roku, które zostało zakończone odrębną decyzją (tej decyzji – w stosunku do Z. K. – brak w aktach sprawy). W podstawie prawnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na W. L. organ orzekający powołał art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej powoływana jako "utd"). W odwołaniu W. L. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 utd polegającym na błędnej wykładni przepisów w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz art. 8 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z dalszych wywodów odwołania wynika, że w dniu kontroli ([...] roku) kierowca W. M. okazał wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe, wydanego dla Z. K. – wspólnika spółki cywilnej "A" S.C. Z. K., W. L. Przewożone rzeczy stanowiły własność przedsiębiorców Z. Kr. i W. L., którzy w chwili kontroli wykonywali przewóz drogowy na potrzeby własne. Fakt, że prowadzący samochód W. M. był zatrudniony w oparciu o umowę zlecenia, a nie mógł się wylegitymować umową o pracę jest jedynie brakiem dokumentu i nie uprawnia do kwalifikacji tego przewozu jako przewozu drogowego rzeczy bez licencji. Nadto odwołujący się podniósł, że przepis art. 4 pkt 3 litera a utd obejmuje także każdy przejazd drogowy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, a niespełniający warunków z art. 4 pkt 4 utd, ale nie stanowi, że każdy taki przewóz pomocniczy stanowi wykonywanie transportu drogowego, z którym wiąże się obowiązek posiadania licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 utd. Licencja jest wymagana bowiem tylko wtedy, gdy wykonywanie transportu drogowego stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej. Podniesiono także zarzut braku współmierności kary w stosunku do zaistniałych okoliczności. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 utd i art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 roku, nr 155, poz. 1095) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował stan faktyczny i jego kwalifikację prawną dokonaną przez organ I instancji. Wskazał na art. 87 ust. 1 utd określający obowiązki kierowcy pojazdu w czasie przejazdu po drogach krajowych i na art. 92 ust. 1 tej ustawy statuujący odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy. Stwierdził, że przejazd w dniu [...] roku nie może być potraktowany jako przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 utd bowiem kierujący w tym dniu pojazdem był zatrudniony w oparciu o zlecenie (umowa zlecenia), a nie umowę o pracę. Natomiast w świetle art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W związku z powyższym zasadne jest twierdzenie, że w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy rzeczy wymagający licencji. Sankcja za brak licencji została określona w załączniku do utd – lp. 1.1. i sprowadza się do kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. L. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucał, że narusza ona art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.1. załącznika do utd. Twierdził, że przepisy powyższe zostały niewłaściwie zastosowane w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego. W ocenie skarżącego organ naruszył także art. 8 kpa. W uzasadnieniu skargi podano natomiast argumentację zbliżoną do zawartej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał jej zarzuty za nieuzasadnione i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż zasadniczo z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które Sąd badając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z akt sprawy, decyzji organów obu instancji, pisma z dnia [...] r. Z. K., W. L. – wspólników spółki cywilnej "A", a także odwołania i skargi jednoznacznie wynika, że w dniu [...] roku przedsiębiorcy – wspólnicy spółki cywilnej wykonywali przewóz rzeczy na potrzeby prowadzonej spółki, a zatrudniony przez nich kierowca w oparciu o umowę zlecenia dysponował zaświadczeniem o przewozie na potrzeby własne wystawionym dla Z. K. Równocześnie w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wskazano, że w związku z kontrolą z dnia [...] roku zostało wszczęte postępowanie wobec Z. K., które zakończono odrębną decyzją (decyzji tej brak w aktach sprawy). Z powyższych wskazań wynikających z decyzji organów oraz akt sprawy wynika, że organy te w związku z kontrolą drogową z dnia [...] roku i stwierdzonymi w jej trakcie naruszeniami wszczęły dwa odrębne postępowania w stosunku do Z. K. i W. L. – wspólników Spółki cywilnej i zakończyły je decyzjami, w tym decyzją zaskarżoną. W ocenie składu orzekającego takie stanowisko organów jest wadliwe, stanowi o naruszeniu prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa. Ustalenia jednej kontroli drogowej mogą być podstawą wszczęcia tylko jednego postępowania i wydania jednej decyzji, co wynika z art. 92 ust. 2 utd. Nadto decyzja jest także wadliwa z tego względu, że nałożono nią karę na jednego ze wspólników spółki cywilnej, zupełnie pomijając drugiego wspólnika (Z. K.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko co do tego, że każdy ze wspólników spółki cywilnej w ramach której jest wykonywany transport drogowy musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu. Stanowisko to nie oznacza jednak zanegowania wspólnego ich działania, przyjęcia że każdy z nich z osobna wykonuje transport, a w konsekwencji każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu. Chociaż spółka cywilna nie jest odrębnym podmiotem prawa oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 kc), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. Oznacza to, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. Inaczej mówiąc w następstwie kontroli w dniu [...] roku mogło zostać wszczęte tylko jedno postępowanie administracyjne, wydana jedna decyzja, która ewentualnie wymierzałaby karę pieniężną obu wspólnikom spółki cywilnej. Natomiast Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że przewóz w dniu [...] roku nie stanowił przewozu na potrzeby własne. Aby bowiem uznać, iż wykonywany w dniu [...] roku przewóz mieścił się w ustawowej definicji niezarobkowego przewozu drogowego, a więc na potrzeby własne na co Z. K. miał stosowne zezwolenie, pojazd musiałby prowadzić przedsiębiorca lub jego pracownik (art. 4 pkt 4 litera a). Ten zaś wymóg nie był spełniony, gdyż pojazd był kierowany przez osobę zatrudnioną na podstawie zlecenia, nie zaś umowy o pracę. Skład orzekający przychyla się do stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, zresztą zgodnego z zasadniczą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż przepis art. 4 pkt 4 lit. a utd winien być interpretowany ścieśniająco (por. np. WSA w Warszawie – VI SA/Wa 981/2006, VI SA/Wa 958/2006 i VI SA/Wa 116/2006). W kwestii definiowania pojęcia "pracownik" powinna być stosowana definicja normatywna zawarta w Kodeksie pracy. Z tych względów nie narusza prawa stanowisko obu organów, iż w dacie kontroli pojazdu był wykonywany transport drogowy (art. 4 pkt 3 utd) bez licencji, co uzasadniało co do zasady nałożenie kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Zgodnie z art. 4 pkt 3 utd, transportem drogowym jest każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, nie spełniający warunków, o których mowa w pkt 4 ustawy. Z kolei podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego – art. 5 ust. 1 ustawy. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że w dniu kontroli był wykonywany przewóz na potrzeby własne. Na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić rzeczy, o których mowa w art. 4 pkt 4 litera c utd. ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków jakie ustawodawca nałożył dla wykonywania przewozów na potrzeby własne. W szczególności należy podkreślić, że zaświadczenie o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne uprawnia do wykonywania takich przewozów, jednak samo w sobie nie przesądza o charakterze faktycznie wykonywanego i kontrolowanego przewozu. Skoro zatem sporny przewóz nie spełniał warunków z art. 4 pkt 4 lit. d z uwagi na fakt, że pojazd był prowadzony przez kierowcę zatrudnionego na podstawie zlecenia to – w okolicznościach sprawy zdaniem Sądu – był to przejazd wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 4 pkt 3 litera a ustawy a więc w związku z art. 4 pkt 3 ustawy stanowił transport drogowy. W stosunku do tego przejazdu, jak wskazano wyżej, organy ponownie orzekające w sprawie powinny przeprowadzić jedno postępowanie zakończone jedną decyzją. Postępowanie, jak i decyzja winna objąć obu wspólników spółki cywilnej. W tej decyzji organ powinien także ustosunkować się do zarzutów skargi związanych ze stosowaniem art. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 4 pkt 4 oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 utd, na poparcie których skarżący powołał wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 roku – sygn. akt II GSK 165/09. Kierując się powyższą argumentacją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 152 ppsa orzeczono, jak w sentencji.