II SA/Gl 743/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu [...] r. w Urzędzie Miejskim w P., pełnomocnik działający w imieniu inwestora – Spółki "A" SA w W., wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie stacji sieci transmisji danych systemu [...] firmy "A" na gruncie w postaci wieży kratowej o wysokości [...]m, na której zostaną zainstalowane anteny sektorowe oraz radioliniowe. U podnóża wieży posadowiona zostanie kabina telekomunikacyjna na prefabrykowanych płytach drogowych z urządzeniami nadawczo- odbiorczymi oraz doprowadzone przyłącze energetyczne".. Usytuowanie stacji zaplanowano na działce nr 1 położonej w P. przy ulicy [...]. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz P. odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego powyżej. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, ze wnioskowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane zostało w terenie, gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc i nie obowiązuje nowo uchwalony plan, stąd też możliwe jedynie stało się wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanej inwestycji, decyzji wynikającej z zapisów ustawy z dnia [...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeprowadzonym postępowaniu dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu zgodnie z art. 53 ust. 3 oraz zbadano warunki lokalizacji, zgodnie z art. 54 i art. 61 ust. 4 cytowanej powyżej ustawy, a przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała sprzeczność wnioskowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, ukazując, że wnioskowana inwestycja narusza ład przestrzenny, godząc w interes publiczny, gdyż nie znajduje akceptacji społecznej. Zgodnie z art. 56 powołanej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Wnioskowane przedsięwzięcie niezgodne jest z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 9 ustawy, który stanowi, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne, krajobrazowe i potrzeby interesu publicznego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ład przestrzenny oznacza ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość. Usytuowanie zaś na wnioskowanej działce [...]m wieży stanowiłoby dysonans przestrzenny i nie jest zgodne z funkcją otoczenia. Zasady kształtowania polityki przestrzennej gminy i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele określa powołana powyżej ustawa z dnia [...] r. Ustawa ta w art. 1 ust. 2 stanowi, ze w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, pod pojęciem którego zdefiniowane zostało takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wnioskowany przez Spółkę "A" montaż anten stanowić będzie dysonans w analizowanym obszarze, tj. w obszarze o intensywnej zabudowie jednorodzinnej nie przekraczającej 2 kondygnacji, z dużą ilością zieleni (działki, ogródki oraz tereny rekreacyjno-spacerowe). Mając powyższe na uwadze oraz wskazując zapis art. 2 pkt 4 ustawy, Burmistrz stwierdził, że lokalizacja projektowanej inwestycji jest kontrowersyjna, co potwierdziły zdecydowane i liczne protesty mieszkańców. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył pełnomocnik inwestora – Spółki "A" w W. wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji. Podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi. W kwestionowanej decyzji nie wskazano, z jakimi zapisami prawa sprzeczne jest planowane zamierzenie. Pominięto zupełnie treść art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie dokonano właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, przeznaczonego na realizację inwestycji. Działka stanowiąca teren inwestycji użytkowana jest przez firmę handlowo- usługową, zabudowana jest obiektami służącymi dla celów przemysłowych, a zlokalizowana jest pomiędzy drogą krajową nr [...] a linią kolejową. Wymieniana w decyzji funkcja rekreacyjno- wypoczynkowa jest co najmniej wątpliwa. Także argument godzenia w interes publiczny, w ocenie odwołującej Spółki, jest dyskusyjny, gdyż powoływanie się na interes kilkudziesięciu osób zamieszkujących ten teren to w rezultacie pomijanie potrzeb pozostałej społeczności lokalnej – blisko 30-tysięcznej rzeszy mieszkańców P. i okolic, a w rezultacie zawężenie i ograniczenie interesu społecznego do ułamka procenta lokalnej społeczności. Podkreślając, iż nie wykazano, by planowana inwestycja sprzeczna była z przepisami prawa a zatem wydanie decyzji odmownej było bezzasadne. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania to zbiorcza nazwa dla dwóch rodzajów decyzji administracyjnych, których przedmiotem jest ustalenie warunków lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego, a mianowicie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać wyczerpującej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami szczególnymi oraz uzyskać stosowne uzgodnienia. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie przywołane zostały przepisy art. 61 ust. 4 ustawy, nie mające zastosowania w tym przypadku, podobnie jak w tym postępowaniu nie ma potrzeby sporządzania analizy urbanistycznej czy wyznaczania obszaru analizowanego, charakterystycznych dla decyzji o warunkach zabudowy, nie dotyczących zaś decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W przypadku przedmiotowej decyzji należy zwrócić uwagę na zapis art. 56 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja ta stanowi przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym bada się określony stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli zaś organ stwierdzi niezgodność ma obowiązek wydać decyzję odmowną, a jeśli jej nie stwierdzi ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Organ orzekający w sprawie powinien oprzeć swe rozstrzygnięcie na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenia. Nie może zatem takim przepisem być przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 1 cytowanej ustawy, który w świetle art. 56 ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji odmownej. W tym miejscu organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przywołując wyroki sądów w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 618/07) i w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 245/07). W ocenie Kolegium nie przekonuje argumentacja organu pierwszej instancji, że odmowa jest zasadna wobec braku społecznej aprobaty (protesty lokalnej społeczności). Granice praw i obowiązków inwestora oraz lokalnych społeczności określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego czy prawa o ochronie środowiska. W kontekście składnych w sprawie protestów wypada zauważyć, że przepisy pierwszej z wymienionej powyżej ustaw przewidują stosowne rozwiązanie służące zabezpieczeniu interesów osób trzecich. Podkreślić też wypada, że interes społeczny także jest chroniony prawem, podobnie jak przepisy kształtują też wykonywanie prawa własności nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego ponowne postępowanie powinno zostać uzupełnione w celu wyjaśnienia podniesionych wątpliwości, gdyż przywołany w kwestionowanej decyzji art. 2 ust. 4 omawianej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy dla decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania [...] "A" w siedzibą w R., uczestniczące w postępowaniu administracyjnym. Zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust.4 wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśliło, że możliwa jest odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ramach przysługującego władztwa planistycznego na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo zwróciło uwagę na fakt, iż projekt decyzji organu pierwszej instancji sporządził uprawniony urbanista (art. 50 ust. 4 ustawy), który stwierdził naruszenie wymagań ładu przestrzennego, podczas, gdy orzekające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium nie posiada w swoim składzie osób o podobnych kwalifikacjach. Tym samym organ odwoławczy pozbawił Burmistrza P. przysługującej mu władzy planistycznej. W odniesieniu do naruszenia przepisów procedury administracyjnej Stowarzyszenie podniosło, że w kwestionowanej decyzji zawarte zostały stwierdzenia ogólnikowe, nie poparte stosownym uzasadnieniem. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Na rozprawie w dniu [...]r. przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 138 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi nie jest zatem decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do jej istoty, a jedynie decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada jedynie czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego badania. Bada zatem czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego, czy zachodziła potrzeba wprawdzie potrzeba jego uzupełnienia, ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, zgodnie z którą każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek wniesionego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, stąd organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem dokonując oceny takiej decyzji organu odwoławczego Sąd zobligowany jest do sprawdzenia i dokonania oceny czy postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było w istocie takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast Sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzić o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści wnioskowanej przez strony postępowania. Nie czyni tego także kontrolowana decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego dokona stosownych ustaleń, będących podstawą jego orzekania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że faktycznie postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było licznymi uchybieniami, które nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotyczyła wniosku firmy "A" S.A w W. o wydanie decyzji dla budowy stacji sieci transmisji danych systemu [...] w postaci wieży kratowej o wysokości [...]m, na której zostaną zainstalowane anteny sektorowe oraz radioliniowe. Przyjdzie zauważyć, że wniosek inwestora złożony został z powołaniem się na art. 59 cytowanej powyżej ustawy, czyli inwestor domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ przywołał wprawdzie jako podstawę art. 53 ustawy dotyczący ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak w dalszym postępowaniu, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, odnosił się do także do przepisów dotyczących decyzji ustalenia warunków zabudowy- a w szczególności art. 61 ust. 4 ustawy. W przeprowadzonym postępowaniu przygotowano także analizę urbanistyczną, która nie jest wymagana. Organ odwoławczy zasadnie także zwrócił uwagę, że kwestionowana przez inwestora decyzja zapadła z naruszeniem art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy. Z mocy tegoż przepisu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a wniosek taki wypływa też z treści art. 53 ust. 3 oraz art. 54 pkt 2 tej ustawy. Jak wyjaśniono w literaturze (zob: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 451 – 455), stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić żądaniu składającego wniosek, wówczas gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Taka sytuacja tworzy po stronie wnioskującego publiczne prawa podmiotowe. Wiąże się to z zasadą legalizmu. Organy administracyjne w swoich działaniach związane są prawem (art. 6 kpa), a w szczególności istotne jest to wtedy, gdy organy korzystają z władczych form działania. Zasadę działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa potwierdza Konstytucja. Skoro zatem regulacja prawna – tu art. 56 ustawy – przewiduje wydawanie w określonych przypadkach decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, to wnioskujący w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zrealizowane. Decyzja taka stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organy ustalające lokalizacje inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Przez "niezgodność z przepisami prawa" należy przy tym rozumieć "sprzeczność" z tymi przepisami. Normy są wtedy sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków. Natomiast zgodność oznacza spójność rozpatrywanych norm. Stwierdzenie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi (art. 1 ust. 2 pkt 1) i ta ocena mogłaby być podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest, w ocenie Sądu, niedopuszczalne. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć odmowę ustalenia lokalizacji na wyrażonej sprzeczności z przepisami nakładającymi expressis verbis jakieś ograniczenia. Nie można więc odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Taki też pogląd wyrażono w wyroku tut. Sądu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 414/08. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przywołał przepisy, które nie mogą być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 ustawy. Aczkolwiek w rachubę może wchodzić także sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak musi to być wyraźna sprzeczność z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Normy ogólne, chroniące ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy), nie mogą zaś oddziaływać na rozstrzygnięcie organu administracji. Są to bowiem reguły, które mają zastosowanie do wszelkich działań jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu. W przypadku inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która jak wydaje się zanalizowana była w dołączonej do sprawy analizie architektonicznej. Gabaryty czy forma architektoniczna projektowanej inwestycji, czy linia zabudowy na działce, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Ustawodawca jednoznacznie tego rodzaju ograniczenia w zabudowie zastrzegł bowiem dla decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy sporna inwestycja dotyczy celu publicznego z art. 2 pkt 5 ustawy, a przy tym nie ma prawnego znaczenia fakt, że inwestorem jest podmiot prywatny. Nie można także nie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone i skutecznie zakończone postępowanie w sprawie uzgodnienia lokalizacji, nie miało także miejsca postępowanie w zakresie zbadania oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Kwestia ilości i wielkości zainstalowanych na przedmiotowej wieży anten sektorowych i radiolonii pozostała zupełnie poza zainteresowaniem prowadzących sprawę organów. Niewątpliwie w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji kwestia ta powinna być wyjaśniona. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.