II SA/Gl 755/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ( dalej: PINB ), działając na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.), nakazał "A" Sp. z o.o. rozbiórkę wykonanego samowolnie urządzenia reklamowego pod reklamę "B", zlokalizowanego w pobliżu drogi ekspresowej [...] w km 546-450 przy pasie jezdni, kierunek D. w J., na działce nr [...], obr. [...], z uwagi na samowolny charakter robót. Upomnieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB wezwał zobowiązaną do niezwłocznego wykonania nałożonego decyzją obowiązku wskazując,iż jego niewykonanie spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 5 stycznia 2015r. W dniu [...] r. PINB sporządził tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony w dniu 2 lutego 2015r. wraz z pouczeniem, że zobowiązanemu przysługuje wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.) W dniu 21 stycznia 2015r. PINB przeprowadził oględziny w miejscu ustawienia urządzenia reklamowego stwierdzając niewykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., PINB nałożył na zobowiązaną spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) uzasadniając jej nałożenie faktem nie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego urządzenia reklamowego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "A" Sp. z o.o. podnosząc, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż decyzja nie została wykonana. Skarżąca wskazała, że obecnie urządzenie reklamowe jest usytuowane w pobliżu wcześniejszej lokalizacji, przy czym nie jest to te same urządzenie reklamowe o czym świadczy sposób posadowienia na gruncie (na kołach). Nadto wskazała, że nie tylko nie posadowiła przedmiotowego urządzenia reklamowego w tym miejscu, ale również nie jest już jego właścicielem. Celem wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], zlecił PINB w Jaworznie przeprowadzenie oględzin spornego urządzenia reklamowego. Oględziny zostały przeprowadzone w dniu 20 maja 2015r. i wykazały, że urządzenie nadal stoi w tym samym miejscu, jednakże zmienił się sposób jego posadowienia. W chwili obecnej urządzenie jest posadowione na konstrukcji stalowej z kołami. Natomiast w celu zapewnienia stabilności konstrukcja ta jest dociążona elementami betonowymi. Z treści pisma skarżącej z dnia 7 maja 2015r. wynika, że konstrukcja nośna dla zmiennej ekspozycji reklamy jest własnością firmy "C". Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013r., poz. 267 z późn. zm. ) oraz na podstawie art. 119 § 1, 121, 122 § 1 ust. 2 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2012r., poz. 1015 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organu wskazał, że nie podziela argumentacji podnoszonej przez skarżącą, jakoby obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] r., znak: [...], został wykonany. Decyzja ta obejmowała nakaz rozbiórki spornego urządzenia reklamowego. Termin "rozbiórka" oznacza usunięcie określonej substancji budowlanej w całości. Nie sposób przyjąć, iż rozbiórką urządzenia reklamowego będzie zmiana sposobu jego umocowania na gruncie, co w istocie zostało wykonane w rozpatrywanej sprawie. Organ wskazał również, że samo zaopatrzenie konstrukcji stalowej na której umieszczona jest sporna reklama, w koła nie może przesądzać o tym, że pierwotna konstrukcja została rozebrana w całości. Co więcej, organ stoi na stanowisku, iż mimo zabiegów dokonywanych przez skarżącą spółkę i wyposażenia konstrukcji w koła, nadal jest ona trwale związana z gruntem, bowiem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Konstrukcja opiera się czynnikom zewnętrznym, w tym atmosferycznym poprzez dodatkowe ustabilizowanie elementami betonowymi, co także uniemożliwia jej dowolne przemieszczanie. W konsekwencji należy przyjąć, iż obowiązek nałożony opisaną na wstępie decyzją PINB nie został wykonany, a więc organ pierwszej instancji był uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. W ocenie organu w niniejszym przypadku za zasadne można uznać nałożenie grzywny wysokości 10.000 zł. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ma bowiem wywrzeć odpowiedni skutek w postaci wykonania nałożonego obowiązku. Ze względu na fakt, iż przedmiotowy obowiązek nie został wykonany, a także z uwagi na fakt, iż wymierzona przez organ grzywna jest jednorazowa, należy uznać że jej wysokość została ustalona prawidłowo. Organ wskazał także, że nie mógł odnieść się do zarzutów wadliwego ustalenia osoby zobowiązanej bowiem kwestia ta została jednoznacznie przesądzona decyzją PINB, która nałożyła egzekwowane obecnie obowiązki. Wobec tego w chwili obecnej nie ma prawnej możliwości do kwestionowania ustaleń tej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to decyzja ostateczna, podlegająca ochronie w oparciu o art. 16 k.p.a. Zarzuty skarżącej mogłyby wywrzeć skutek w sytuacji, w której zaskarżyłaby tę decyzję, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji błędne ustalenie okoliczności stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącej wykonała ona nałożony na nią obowiązek rozbiórki urządzenia reklamowego, jednocześnie dokonując jego modyfikacji w taki sposób, że urządzenie stało się ruchomością. Następnie właściciel nośnika dokonał przesunięcia konstrukcji w inne miejsce. Skarżąca zakwestionowała również sposób w jaki organ sformułował obowiązek w decyzji nakazującej rozbiórkę, wskazując na niejednoznaczność tego terminu. Nadto w ocenie skarżącej nie powinna być stroną postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji nakazującej rozbiórkę przekazała sporne urządzenie reklamowe innej firmie, co powoduje, że nie może wykonać nałożonego na nią obowiązku. W takiej sytuacji skarżąca uważa, że organ powinien uchylić decyzję z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki samowolnie wykonanego urządzenia reklamowego. Tym samym jej zdaniem organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 1015 z późn. zm. dalej: u.p.e.a.) Kontrola legalności tego aktu dokonywana jest przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz,270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.). Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny stosowany w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 in fine u.p.e.a. możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze owego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Wyjaśnić również trzeba, że zobowiązanemu zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. służą zróżnicowane środki zaskarżenia tj. prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Prawo do równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, wskazuje na konieczność rozgraniczenia podstaw do wniesienia tych dwóch środków zaskarżenia. Jeśli zatem zobowiązany złoży zażalenie na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, to nie jest dopuszczalne powoływanie w nim przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie zgłoszeniem zarzutów (vide M. Mincer-Jaśkowska: Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 28 grudnia 1990 r. SA/Wr 1180/90 - OSP 1992, nr 4, poz. 92, P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji; Komentarz. Wydanie 2. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2006 str. 381 oraz wyrok NSA z dnia 13 października 2012r. sygn. akt II OSK 1441/10, LEX nr 1070335). W niniejszej sprawie skarżąca została prawidłowo pouczona, w wyniku czego złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji podnosząc brak mocy wykonawczej w stosunku do spółki, która przestała być właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego, a zatem kwestionując podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) oraz wskazując na jego niewykonalność (art. 33 pkt 5 u.p.e.a.), jak również wykonanie w całości nałożonego obowiązku (art.33 pkt 1 u.p.e.a.). W świetle przedstawionego powyżej stanowiska zarzuty te, nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia zażalenia. Na marginesie można tylko wskazać, że nawet gdyby zażalenie skarżącej potraktować jako zgłoszenie zarzutów, w rozumieniu art. 33 u.p.e.a., to i tak byłyby one chybione. Nie mogło być bowiem kwestionowane na etapie postępowania egzekucyjnego to, że w decyzji z dnia [...] r. egzekwowany obowiązek został nałożony na skarżącą spółkę. Błąd co do osoby zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. może dotyczyć tylko kwestii formalnych. Zobowiązanym jest na gruncie u.p.e.a. adresat decyzji, który nie wykonał nałożonego w niej obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie może zatem w żadnym zakresie oceniać legalności decyzji nakładającej obowiązek. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Zatem należy przyjąć, że zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015r. sygn. akt II FSK 1553/13, LEX nr 1783585). W rozpatrywanej sprawie organ zobowiązany był do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] tj. rozbiórki wykonanego samowolnie urządzenia reklamowego. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 17 lutego 2015r. oraz z dnia 20 maja 2015r. obowiązek ten nie został wykonany w całości. Szereg podejmowanych przez skarżącą czynności polegających na zmianie sposobu posadowienia konstrukcji urządzenia reklamowego na gruncie, wbrew twierdzeniom skargi nie doprowadziło do wykonania tego obowiązku w całości, co w konsekwencji obligowało organ do zastosowania środka egzekucyjnego. Jako gołosłowne jawią się twierdzenia skarżącej, że reklama został umiejscowiona w innym miejscu, podczas gdy wyniki przeprowadzonych przez organ oględzin przeczą tym twierdzeniom. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również kwestia dotycząca trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego. Zważyć należy również, że grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowanym w u.p.e.a., który posiada charakter przymuszający. Stosuje się ją jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się przede wszystkim w sytuacji, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka jest niemożliwe, albo niecelowe. Grzywna w celu przymuszenia jest rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Wysokość grzywny w określonych sytuacjach reguluje przepis art. 121 u.p.e.a., nazywany także przepisem "wymiarowym". Zawarte w nim regulacje nie określają dolnej granicy grzywny. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze powinien zawsze mieć na uwadze, aby ten środek przymusu spełnił w danej sytuacji swoją rolę. Wymierzając grzywnę organ winien także ocenić sytuację materialną zobowiązanego, a także jego indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego a nie innego zachowania zobowiązanego, przy czym ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia następuje w ramach przyznanego organowi w tym względzie uznania administracyjnego. Z utrwalonego już w tym względzie stanowiska sądów administracyjnych wynika ponadto, że nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1148/04, LEX nr 164945 oraz wyrok NSA z dnia 01 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1140/04, LEX nr 186665). W ocenie składu orzekającego organy prawidłowo dokonały ustalenia wysokości wymierzonej grzywny oraz należycie uzasadniły przyjęte w tym zakresie stanowisko. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej przy wyjaśnianiu okoliczności stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.