II SA/Gl 758/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 marca 2024 r. nr WINB.WOA.7722.50.2024.DS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 1 lutego 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 28 marca 2024 r., nr WINB.WOA.7722.50.2024. DS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 1 lutego 2024 r. nr [...] oraz orzekł w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. PINB postanowieniem z 1 lutego 2024 r., nr [...] nakazał E. K. i M. P. (dalej "Inwestorzy") wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy ustawieniu tymczasowego budynku kontenerowego na działce zlokalizowanej w miejscowości R., działka nr ewidencyjny 1., gmina K.. Jednocześnie poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację tymczasowego budynku kontenerowego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, o wysokości tej opłaty (5 000 zł) oraz o konsekwencjach niezłożenia w terminie wniosku o legalizację. Podstawę prawną postanowienia Organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 48, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas oględzin przeprowadzonych 2 sierpnia 2023 r. na działce nr 1. w miejscowości R. gmina K. stwierdzono, że przy ścianie budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr 2. ustawione zostało nadwozie samochodu ciężarowego o wymiarach 2,80 m x 5,50 m na pustakach żużlobetonowych i podkładach drewnianych. Brak możliwości wejścia do środka. PINB zakwalifikował ww. obiekt jako tymczasowy budynek kontenerowy wymagający zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy nie legitymowali się takim zgłoszeniem, stąd konieczność wszczęcia procedury z art. 48 p.b. Inwestorzy w zażaleniu na postanowienie PINB zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego. Wyjaśnili, że na działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane i brak jest jakiegokolwiek kontenera. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB uchylił w całości postanowienie Organu pierwszej instancji i orzekł o wstrzymaniu Inwestorom budowy obiektu kontenerowego o wymiarach 2,80 m x 5,50 na terenie działki o nr ewidencyjnym 1. w miejscowości R. w gminie K. Jednocześnie poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy obiektu kontenerowego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i jej wysokości (125 000 zł). W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB zrelacjonował przebieg czynności kontrolnych i przebieg wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obiekt objęty postępowaniem, tj. nadwozie samochodu ciężarowego stanowi tymczasowy obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem, a nie - jak wskazał PINB - tymczasowy budynek kontenerowy. Zdaniem ŚWINB nie należy kwalifikować spornego obiektu jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Posadowienie spornej konstrukcji na pustakach żelbetonowych i podkładach drewnianych oznacza, że obiekt ten nie posiada cechy "trwałego połączenia z gruntem". Jednakże błędna kwalifikacja dokonana przez PINB nie ma wpływu na tryb procedowania w sprawie oparty o art. 48 p.b., który został przez PINB prawidłowo zastosowany. Obiekt kontenerowy jako tymczasowy obiekt budowlany wymagał zgłoszenia właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej. Jak ustalił Organ odwoławczy sporny obiekt został posadowiony w obecnym miejscu w czerwcu-lipcu 2021 r., a więc upływ 180-dni zakończył się w grudniu 2021 r. bądź w styczniu 2022 r. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż po 180 dniach od wzniesienia obiekt ten utracił cechy, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 p.b. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wybudowanie w połowie 2021 r. obiektu kontenerowego na działce nr 1. zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, w konsekwencji prowadzi do procedowania w trybie art. 48 p.b., co też prawidłowo uczynił PINB. W ocenie ŚWINB w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. ŚWINB zakwalifikował sporny obiekt jako "inną budowlę", a zatem zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. opłata legalizacyjna wynosi 125 000 zł. E. K. (dalej "Skarżąca") zaskarżyła do sądu administracyjnego postanowienie ŚWINB w całości i wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 48 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu Inwestorów, niejednoznaczne zakwalifikowanie spornej rzeczy; 3) art. 75 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów w sprawie i oględzin. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła m. in., że kwalifikacja obiektu została przeprowadzona wyłącznie w oparciu o zdjęcia, była dokonana w sposób sprzeczny przez organy, bez przeprowadzenia wnikliwego i rzetelnego postępowania dowodowego. ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Kontrolując postanowienia organów nadzoru budowlanego zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wyjaśnić także należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do meritum sprawy na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust. 2 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.) Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie naruszenie przepisów prawa budowlanego powinno być ocenianie według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 - opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wobec tego dla zastosowania art. 48 p.b. kluczowe znaczenie ma określenie daty powstania obiektu budowlanego oraz jego funkcji i przeznaczenia. Ustalenie tych okoliczności pozwala na zakwalifikowanie danego obiektu do jednej z kategorii obiektów określonej prawem budowlanym oraz poddanie go odpowiedniemu reżimowi prawnemu. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że w czerwcu-lipcu 2021 r. na działce nr 1. w R. posadowiono na pustakach żużlobetonowych i podkładach drewnianych nadwozie samochodu ciężarowego o wymiarach 2,80 m x 5,50 m. Nadwozie zostało posadowione przy ścianie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej. Brak jest możliwości wejścia do środka. ŚWINB zakwalifikował ww. nadwozie jako obiekt kontenerowy, tj. tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Następnie ustalił, że termin 180 dni z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. upłynął w grudniu 2021 r. lub w styczniu 2022 r., co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, iż Inwestorzy powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy zaś nie legitymują się pozwoleniem na budowę ww. obiektu ani nie zgłaszali robót budowlanych polegających na budowie tego obiektu. Lokalizacja i parametry ww. obiektu budowlanego zostały określone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie ustaleń oględzin przeprowadzonych 2 sierpnia 2023 r. Podczas czynności oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, która stanowi załącznik do protokołu z oględzin. Skarżąca kwestionuje ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazując, że na jej działce nie znajduje się żaden obiekt kontenerowy, a jedynie bezużyteczna blacha części karoserii samochodowej. Skarżąca zarzuca, że ustalenia organów są wadliwe, oparte jedynie na pobieżnych oględzinach. Istota sporu sprowadza się zatem do kwestii, czy nadwozie samochodu ciężarowego posadowione na działce Inwestorów stanowi tymczasowy obiekt budowlany (obiekt kontenerowy) w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Zdaniem Sądu rację ma Skarżąca, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organom na zakwalifikowanie nadwozia samochodu ciężarowego jako tymczasowego obiektu budowlanego podlegającego reżimowi p.b. Wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt 5 p.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Pierwsza kategoria tymczasowych obiektów budowlanych obejmuje obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Druga to tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, mieszczące się w zakresie wyznaczonym przez znaczenie obiektów przykładowo wymienionych w art. 3 pkt 5 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2008 r., II OSK 566/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 marca 2020 r., II SA/Po 764/19 – opubl. w CBOSA). Tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej kategorii obiektów budowlanych, lecz mieszczą się w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 p.b. Zatem w rozumieniu ww. przepisu tymczasowym obiektem budowlanym może być zarówno budynek, budowla, jak i obiekt małej architektury. W orzecznictwie wskazuje się, że w niektórych sytuacjach przyczepy lub inne mobilne konstrukcje bądź części samochodów mogą stanowić obiekty budowlane o charakterze tymczasowym. Konstrukcje ustawione na kołach lub podpórkach można traktować jako tymczasowe obiekty budowlane, nawet jeśli nie są trwale związane z gruntem, o ile np. posiadają instalacje przyłączone do zewnętrznych źródeł, zostały wzniesione z użyciem wyrobu budowlanego, zostały poddane przeróbkom tj. pracom wpływającym na ich dotychczasową konstrukcję, jak też dotychczasową funkcję użytkową. Podkreśla się przy tym, że istotny jest sposób użytkowania takich konstrukcji związany z tym przekształceniem, odmienny do ich pierwotnego przeznaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2008 r., II OSK 1291/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 października 2011 r., II SA/Łd 14/11 – opubl. w CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy należy wskazać, że w protokole z oględzin przeprowadzonych 2 sierpnia 2023 r. określono jedynie wymiary nadwozia samochodu ciężarowego, jego lokalizację na działce Inwestorów i sposób posadowienia. Protokół z oględzin stanowi przy tym jedyny dowód w sprawie na podstawie którego PINB uznał nadwozie za "tymczasowy budynek kontenerowy", zaś Organ odwoławczy za "tymczasowy obiekt kontenerowy" niebędący budynkiem. Z protokołu jednak nie wynika, czy sporne nadwozie zostało poddane jakimkolwiek przeróbkom bądź adaptacjom (w wyniku robót budowlanych i przy zastosowaniu wyrobów budowlanych), które by wpływały na jego funkcję. Nie poczyniono także ustaleń dotyczących zamiaru bądź wykorzystywania nadwozia przez Inwestorów na cele inne niż jego właściwe przeznaczenie. Zatem nie ustalono jaki jest aktualny sposób jego użytkowania bądź pełniona funkcja. Organ nie odniósł się też do podnoszonych przez Inwestorów twierdzeń, iż nadwozie to "bezużytkowa blacha części karoserii samochodowej". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także na jakiej podstawie ŚWINB ustalił datę posadowienia ww. konstrukcji na działce Inwestorów. Zdaniem Sądu samo posadowienie nadwozia samochodu ciężarowego na działce, nawet na dłuższy okres czasu, nie może prowadzić do automatycznego wniosku, iż doszło do przekształcenia ww. konstrukcji w tymczasowy obiekt budowlany. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika zaś, że sporne nadwozie samochodu ciężarowego spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie procedury z art. 48 p.b. nastąpiło przedwcześnie, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).