II SA/Gl 761/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg A. C., L. C., H. G., S. G., M. S., M. S., R. S., E. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności kanalizacji sanitarnej oddala skargi. W związku z zawiadomieniem Z.W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej organ pierwszej instancji) prowadzi postępowanie w sprawie usunięcia sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez jego posesję. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, stwierdzając brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie legalności budowy przedmiotowej sieci sanitarnej na wymienionych działkach. Rozpatrując złożone odwołanie, decyzją z dnia [...]r. [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) uchylił wymienioną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec sprzeciwu wniesionego przez "A" sp. z o.o. z M. (dalej: inwestor) rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r. sprzeciw ten oddalił (sygn. akt II SA/Gl 1692/19). Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający okoliczności sprawy, co w konsekwencji nie dawało podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie została zbadana w dostateczny sposób kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po powrocie akt sprawy do powiatowego organu nadzoru budowlanego, organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na wskazanych działkach położonych w M., prowadzonego przed Sądem Rejonowym w M.- sygn. akt [...]. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał na działania zmierzające do odnalezienia w zasobach archiwalnych decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, na zebraniu oświadczeń właścicieli wymienionych nieruchomości, wezwaniu inwestora do złożenia pisemnych wyjaśnień a następnie stwierdził, że postępowanie dotyczy legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 położonych w M. W ramach prowadzonego postępowania jednym z aspektów poddanych analizie jest ustalenie posiadania przez inwestora bądź jego następcę prawnego prawa do dysponowania nieruchomością dla realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej na wymienionych działkach w położnych w M. W tym zakresie prowadzone jest przed Sądem Rejonowym w M. postępowanie w sprawie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na dokładnie wskazanych działkach, w tym działkach objętych postępowaniem tj. nr 1, 2 i 3. Odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził, iż zawiesza się postępowanie, gdy rozpatrywanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, co należy rozumieć przez zagadnienie wstępne stwierdzając ostatecznie, że w niniejszym przypadku zagadnienie wstępne stanowi kwestia ustalenia przed sądem powszechnym zasiedzenia służebności przesyłu na działkach nr 1, 2 i 3 położonych w M. Służebność przesyłu, będąca ograniczonym prawem rzeczowym, to jeden z tytułów prawnych, z którego wynika uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzenie posiadania takiego uprawnienia przez inwestora odnosi się do jego sytuacji prawnej w postępowaniu w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego i przekłada się na rozstrzygnięcie administracyjne w sprawie. Wobec wystąpienia przyczyny uzasadniającej wstrzymanie toku niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na trzech wymienionych powyżej działkach położonych w M., orzeczono jak w sentencji. W dniu 7 września 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zażalenie (nazwane skargą) A.C. i L.C. (nadane przesyłką pocztową w dniu 2 września 2020 r.). Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Wobec pisma z dnia 29 listopada 2020 r. H.G. i S.G. oraz odrębnego pisma M.S., M.S., R.S. i E.P., w których zwrócono się wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej, przekazano te pisma do organu drugiej instancji, który wezwał strony do sprecyzowania czy pisma te są zażaleniem i wnioskiem o przywrócenie terminu czy skargą na działanie organu administracji publicznej. Wobec sprecyzowania, że pisma te stanowią zażalenie na postanowienie organu powiatowego i wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, przekazane zostały pismem z dnia 16 lutego 2021 r. do organu drugiej instancji. Z kolei pisma A.C. i L.C. zostały przekazane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, a po wydaniu rozstrzygnięcia wraz ze skargą przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpatrując złożone zażalenia organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 oraz art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że po dokonaniu analizy zgromadzonych akt oraz po zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami skarżących orzeczenie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane. Przywołał art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśniając, iż wskazuje on podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Odnosząc się w szczególności pkt 4 tego przepisu stwierdził, iż organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. W niniejszej sprawie spełnione zostały dwie z przewidzianych w art. 97 § pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek, tj. postępowanie przed organem pierwszej instancji jest w toku, a przez Sądem Rejonowym w M. toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr 1, 2, 18 i 3 oraz 19 w M., tj. kwestii związanej z prawem dysponowania przez inwestora- "A" nieruchomością na cele budowalne. Postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. Sporne jest natomiast, czy rozstrzygnięcie sprawy w zakresie prowadzonym przed organem pierwszej instancji zależne jest od rozstrzygnięcia innego organu. Odwołując się do wyroku tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1692/19 organ drugiej instancji przyznał, że już wówczas stwierdzono, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest pozyskanie przez organ pierwszej instancji dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to kwestia determinująca przeprowadzenie skutecznej procedury naprawczej. Organ odwoławczy potwierdził, że orzecznictwo sądowo- administracyjne jednoznacznie wskazuje, iż ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu może stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego należy w pełni podzielić stanowisko organu pierwszej instancji uznającego, że sprawa dotycząca zasiedzenia przesyłu zawisła przez sądem powszechnym jest zagadnieniem wstępnym obligującym organ administracji publicznej do zwieszenia toczącego się postępowania administracyjnego. . Skargi na powyższe postanowienie wnieśli A.C. i L.C., H.G. i S.G. oraz M.S., M.S., R.S. i E.P. Zarządzeniami z dnia 15 listopada 2021 r. sprawy zostały połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W jednobrzmiących skargach A. i L.C. oraz H.G. i S.G. podnieśli, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę do rozbiórki. Wyjaśnili, iż inwestor nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę, gdyż musiał mieć prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dostarczone dokumenty i oświadczenia właścicieli nieruchomości udowadniają, że inwestor nie miał prawa do gruntu. Podnieśli, iż wejście w ich teren nastąpiło przy użyciu siły, w asyście MO, stąd pozostali właściciele zastraszeni już nie protestowali. Podnieśli też, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego i celowo opóźnia wydanie decyzji o rozbiórce, pomimo, iż od zgłoszenia problemu minął długi okres czasu. Dodali, iż domagają się usunięcia kanału tej kanalizacji z ich terenu. W trzeciej skardze M.S., M.S., R.S. i E.P. wskazali, iż są współwłaścicielami działki nr 15 w M. Znajdująca się na ich terenie kanalizacja sanitarna wykonana została bezprawnie przez inwestora, pod ochroną MO. Dodali, że w przypadku ich działki Sąd Rejonowy prowadzi zbiór dokumentów, według których nieruchomość jest wolna od długów i ciężarów. Dlatego też domagają się natychmiastowego usunięcia kanalizacji sanitarnej z ich działki. Organ pierwszej instancji jednak zwleka i nie prowadzi postępowania, pomimo iż "nie mają" żadnej sprawy w Sądzie. Dodali, iż inwestor nie wykazał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje: Skargi podlegały oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zaskarżona rozstrzygnięcie może zostać uchylone jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd, zgodnie z art. 134 tej ustawy rozpoznając sprawę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej na wskazanych działkach, położnych w M., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na tych działkach. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 tej ustawy w trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumieć należy kwestię prawną, która nie została jeszcze prawomocnie przesądzona, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. W niniejszej sprawie kwestią najistotniejszą jest rozstrzygnięcie, czy tocząca się przed sądem powszechnym sprawa w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na wymienionych działkach położonych w M. stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie usunięcia sieci kanalizacji sanitarnej ze wskazanych działek. Ustalenie zasiedzenia służebności przesyłu na wskazanych nieruchomościach potwierdzi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora przedmiotowej sieci. Jest to zatem istotna okoliczność w sprawie, tym bardziej, iż w toku dotychczasowego postępowania jego strony składały oświadczenia o braku zgody na lokalizację kanalizacji na tym terenie, a dostępne zasoby archiwalne - bardzo niekompletne nie mogą stanowić oparcia dla stanowiska badania legalności tego obiektu. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady, stanowiłby bezwzględną przesłankę do wydania nakazu rozbiórki w trybie procesu legalizacji prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., czyli przepisów obowiązujących w dacie powstawania przedmiotowej sieci. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem w tych okolicznościach sprawy bardzo istotna. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią prawa budowlanego (prawa administracyjnego), od którego zależy wydanie wielu decyzji przewidzianych w prawie budowlanym, ale jest to również kwestią prawa cywilnego. Organy administracyjne właściwe w sprawach budowlanych nie są, bowiem właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 387/12) badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie oznacza to jednak, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie konieczne było zawieszenie postępowania, co organ prawidłowo uczynił, wobec czego nie mogły zostać uwzględnione zarzuty złożonych skarg. Potwierdzeniem tego stanowiska jest przesłane przez skarżących C. przy piśmie z dnia 7 stycznia 2022 r. uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd Rejonowy w M. w dniu [...] r. w sprawie o sygn. [...]. Dopiero bowiem po rozstrzygnięciu kwestii zasiedzenia służebności przesyłu na wskazanych działkach położonych w M. możliwe będzie dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej. Skoro w dacie wydania kwestionowanych w sprawie postanowień organów nadzoru powiatowego - organu pierwszej instancji w dniu [...] r. - zawieszającego postępowanie i postanowienia drugiej instancji z dnia [...] r. utrzymującego to postanowienie w mocy, kwestia ta, jako zagadnienie wstępne nie była jeszcze rozstrzygnięta, - gdyż wyrok zapadł w dniu [...] r. – to kwestionowane postanowienia są w pełni prawidłowe i zasadne. Po wydaniu wskazanego powyżej rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, organ pierwszej instancji podejmie zwieszone postępowanie i rozstrzygnie w przedmiocie sprawy - legalności przedmiotowej sieci kanalizacji, uwzględniając m.in. stanowisko skarżących. Wszystkie zatem wątpliwości i zastrzeżenia winni skarżący zgłosić w podjętym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy nie naruszyły zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.