II SA/Gl 765/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T. C. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala sprzeciw. Pismem z dnia [...] r. przekazanym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., G.C. wystąpiła o zbadanie legalności budowy przez A.C. w latach 80-tych ubiegłego wieku budynku garażowego oraz wyjaśnienia okoliczności dotyczących zmiany jego sposobu użytkowania na warsztat samochodowy na działce nr [...] k.m. [...] przy ulicy [...] w K. A.C. złożył do akt oświadczenie z dnia [...] r., iż sporny obiekt był pierwotnie budynkiem gospodarczym wybudowanym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a następnie od [...] r. zaczął być użytkowany jako warsztat samochodowy. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku garażowo- warsztatowego na wskazanej działce, w dniu [...] r. przeprowadził oględziny terenu, dołączył do akt niezbędne dokumenty, a następnie na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nakazał przedłożenie inwentaryzacji obiektu, ekspertyzy stwierdzającej, że obiekt wykonany został zgodnie z przepisami, sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi i nadaje się do użytkowania. Po przedłożeniu wymaganej ekspertyzy decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nakazał G.C., T.C. A.G, K.G., T.G. wykonanie w terminie do [...] r. wymienionych robót budowlanych w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymienionego budynku garażowo - warsztatowego (m.in. wykonanie w pomieszczeniu higieniczno - sanitarnym wentylacji i otworów nawiewnych w drzwiach wejściowych oraz wentylacji w pomieszczeniu kotłowni i w pomieszczeniu warsztatu). Decyzja ta została uchylona do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Skargę T.C. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 188/17. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż sformułowanie nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku może sugerować, że samo wykonanie wskazanych robót budowlanych doprowadzi do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Choć kwestia legalizowania samowoli budowlanej w oparciu o przepisy dawnego prawa budowlanego bez posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostaje sporna, Sąd uznał, że wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest w sprawie istotne. Nie można bowiem dopuścić do lepszego traktowania osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej od osoby, która działała legalnie. Przepisy bowiem powinny być wykładane systemowo, a nie w oderwaniu od ogólnych zasad i innych regulacji. W wyniku dalszego postępowania organ ponownie przeprowadził oględziny spornego obiektu. Wnioskująca o wszczęcie postępowania G.C. - w piśmie z dnia [...] r. nie wyraziła zgody na samowolę budowlaną i zażądała przywrócenia stanu sprzed jej dokonania. Jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. udzielił G.C., T,C., A.G., K.G T.G. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - warsztatowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania G.C. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wobec skargi T.C. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/17 uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wskazując w uzasadnieniu, iż doszło do naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uzupełnił postępowanie wyjaśniające, ustalił, iż postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności prowadzone w [...] w K. nie zostało zakończone i pozostaje w toku. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 42 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, zastosowanego w sprawie na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Następnie odwołał się do treści art. 37 i art. 40 starego Prawa budowlanego stwierdzając, iż dopiero po ich sprawdzeniu organ może wydać decyzję w oparciu o przepis wskazanego art. 42 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ powiatowy uznał, iż wykonując nałożone obowiązki inwestor doprowadził obiekt do stanu zgodnego w prawem, a kwestia naruszeń prawa własności należy do kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. Jednak już w poprzednich rozstrzygnięciach organ wojewódzki zwracał uwagę, że zainteresowany legalizacją spornego obiektu jest jedynie T.C. natomiast pozostali współwłaściciele nieruchomości nie wyrażają takiej woli. Przywołując fragmenty wydanych wcześniej decyzji i wyroków sądowych organ stwierdził, iż legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, może nastąpić w przypadku, gdy podmiot legalizujący posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy nieruchomość stanowi współwłasność, na zalegalizowanie samowolnie zrealizowanego obiektu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Odnosząc to do analizowanej sytuacji dla zalegalizowania samowoli budowlanego przedmiotowego warsztatu samochodowego niezbędna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a jak wynika z akt sprawy, a także wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1140/17 zgody takiej nie ma. Postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie zniesienia współwłasności trwa nadal. Dalej organ przyznał, iż rozważał kwestię zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego orzeczenia o dział spadku i zniesienie współwłasności, jednak nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołując się z kolei do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 188/17 zauważył, iż kwestią istotną na gruncie starego prawa budowlanego jest badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. "Inną ważną przyczyną" w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane, uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce, jest również naruszenie samowolą budowlaną podstawowego prawa własności. W tak ustalonych okolicznościach sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest możliwości zalegalizowania spornego obiektu. Organ odwoławczy ustalił, iż inwestorem przedmiotowego obiektu był A..C. który obecnie nie jest już właścicielem nieruchomości Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek rozbiórki nakładany jest na inwestora lub zarządcę obiektu. Na który z wymienionych podmiotów obowiązek ten ma zostać nałożony wynika żadnych z okoliczności danej sprawy. Jeżeli współwłaściciele nieruchomości wyrażą zgodę obowiązek ten może zostać nałożony na inwestora, jeśli nie - obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem winien obciążać właśnie współwłaścicieli nieruchomości. Kwestię tę powinien ustalić organ powiatowy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego nie mógł on wydać w rozpatrywanej sprawie decyzji merytorycznej, gdyż w przypadku ewentualnego skierowania nakazu rozbiórki do inwestora A.C., który dotychczas nie był stroną postępowania, udział w takim postępowaniu powinien być mu zapewniony. Z kolei w przypadku skierowania decyzji rozbiórkowej do współwłaścicieli organ nie mógłby wydać decyzji na niekorzyść stron, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto takie działanie organu naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. . Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia T.C., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, zarzucając jej mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 w związku z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. poprzez ich błędną interpretację oraz art. 37 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niezbędna jest zgoda wszystkich obecnych współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając iż w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił zgody na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowego. Nie zgadzając się z argumentacją organu drugiej instancji, który uchylił to rozstrzygnięcie, podkreślił, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie wynika z nich by osoba ubiegająca się o zgodę na użytkowanie obiektu budowlanego musiała wykazać się tytułem prawnym do tego obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji obiektu stanowiącego samowolę budowlaną jest sprawdzenie przez organ administracji publicznej czy obiekt ten spełnia wszystkie wymogi zgodnie z przepisami prawa oraz techniką budowalną niezbędne do bezpiecznego użytkowania. Organ nadzoru nie jest uprawniony do badania prawa do obiektu składającego wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Na potwierdzenie swoich twierdzeń odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że sprawą organów nadzoru budowlanego nie jest sprawdzenie czyją własnością jest obiekt budowlany - przedmiot postępowania legalizacyjnego, jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki do udzielenia zgody na użytkowanie zgodnie z art. 40 w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Stąd też za słuszne należy uznać stwierdzenie organu powiatowego, iż sprawa naruszeń prawa własności należy do kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. Za całkowicie błędny w ocenie skarżącego jest argument, iż A.C. jako pierwotnemu inwestorowi budynku garażowego miałby przysługiwać przymiot strony postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2018r., poz. 1302 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazuje też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśnienia. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji kwestia posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotna z punktu widzenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane. Nie podzielił zatem w tym zakresie jego twierdzeń, iż sprawa naruszeń prawa własności należy do kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie kwestia ta została już przesądzona w dwóch poprzednio wydanych wyrokach. Stanowisko takie zajął przecież Wojewódzki Sad Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 188/17, stwierdzając, że wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest w sprawie istotne. Podkreślił jednocześnie, że nie można dopuścić do lepszego traktowania osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej od osoby, która działała legalnie. Wskazując, iż obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością wynika m.in. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowanego, dodał, iż obowiązujące przepisy powinny być wykładane systemowo, a nie w oderwaniu od ogólnych zasad i innych regulacji. Stanowisko takie powtórzone zostało także w kolejnym wyroku z dnia 2 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1140/17. Wprawdzie wyrokiem tym Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, zarzucając organowi odwoławczemu, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie jednak potwierdził, że istotne w sprawie jest ustalenie czy wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wyrażają zgodę na legalizację obiektu oraz jak zakończone zostało postępowanie o zniesienie współwłasności, podkreślając, iż kwestie te mogą zostać wyjaśnione w toku postępowania drugoinstancyjnego. Zwrócił przy tym uwagę, że orzekając organ winien mieć na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy organ odniósł się do wskazań zawartych w wymienionych wyrokach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, iż prowadząc ponownie postępowanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ustalił, że postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w K. prowadzone przed [...] w K. nie zostało zakończone i pozostaje w toku. Jednocześnie wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, co wynika m.in. ze składnych w toku postępowania pism i odwołań brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu, czyli budynku garażowo - warsztatowego, położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] w K. Jednocześnie organ odwoławczy słusznie zauważył, że w przypadku orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu, to zgodnie z art. 38 ust. 1 obowiązek rozbiórki nakładany jest na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. Inwestorem przedmiotowego obiektu był A.C, który dotychczas nie był stroną prowadzonego postępowania. Zasadnie zatem stwierdził, że w tym zakresie przeprowadzone powinno być ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji, by nie została naruszona zasada dwuinstancyjności, gdzie strony w postępowaniu przed organami obu instancji mają możliwość zaprezentowania własnego stanowiska w sprawie. Niezrozumiale jest zatem twierdzenie skargi, że A.C. nie powinien być stroną postępowania o zalegalizowanie obiektu, bo wobec ustalenia, iż wnioskujący o jego zalegalizowanie T.C. nie może wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, legalizacja taka nie będzie możliwa. Z kolei jak wskazano powyżej nakaz rozbiórki może być skierowany, po wyrażeniu zgody przez współwłaścicieli nieruchomości do pierwotnego inwestora, którym jest właśnie A.C. albo, gdy takiej zgody nie będzie - obowiązkiem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czyli do dokonania rozbiórki obciążenie zostaną wszyscy współwłaściciele. Prawidłowo zatem w tych okolicznościach organ odwoławczy podkreślił, iż na tym etapie postępowania nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz zasady wyrażonej w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego - wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się ( ...), wszak odwołanie złożyła jedna ze współwłaściciel nieruchomości. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.