II SA/Gl 768/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. J. W. (działając poprzez pełnomocnika - syna, C. W.) zwróciła się pismem z dnia [...] r. do Starostwa Powiatowego w C. z prośbą o udostępnienie numerów ksiąg wieczystych oraz kopii wszystkich istotnych dokumentów, na podstawie których nastąpiło wydanie wymienionych w tym piśmie aktów własności ziemi z dnia [...] r. Do wniosku zostało dołączone pismo pełnomocnika z dnia [...] r., w którym opisuje on okoliczności nabycia spadku oraz wskazuje na zamiar "podjęcia procedury sądowej". Kierownik Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego w C. - w piśmie wysłanym w dniu 21 października 2015 r. wezwała J. W. o udokumentowanie interesu prawnego w uzyskaniu danych podmiotowych. Poinformowała także, że akta uwłaszczeniowe, w których powinny znajdować się wszystkie istotne dokumenty stanowiące podstawę wydania aktów własności ziemi, znajdują się w Urzędzie Gminy K. W odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego w sprawie J. W. w piśmie z dnia [...] r. wskazała, że jej interes prawny w uzyskaniu żądanych informacji wynika z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 15 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Chodzi bowiem o ustalenie okoliczności związanych z utratą przez nią prawa do spadku. Starosta [...], działając na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 123 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił udzielenia informacji o numerze ksią wieczystych dla nieruchomości położonych w K., objętych wskazanymi aktami własności ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawczymi nie podała numerów działek stanowiących przedmiot żądania, a jedynie numery aktów własności ziemi. Nie wskazała również interesu prawnego, a udzielenie informacji o numerze księgi wieczystej jest równoznaczne z udostępnieniem danych osobowych. W wyniku złożonego na to postanowienie zażalenia zostało ono uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej [...]) z dnia [...] r. Organ odwoławczy zarzucił, że pomimo ustanowionego pełnomocnika korespondencja była kierowana bezpośrednio na adres strony. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik J. W. sprecyzował przedmiot jej żądania obejmujący: 1. wskazanie przez organ na mapie działek wymienionych w akcie własności ziemi [...] oraz [...] oraz postanowieniu z dnia [...] r. wg stanu na dzień [...] r; 2. sporządzenie pisemnego stanowiska, jakie dokumenty są w posiadaniu Starostwa [...] bądź Urzędu Gminy K., a które służyły, bądź mogły służyć do wygenerowania ww. aktów własności ziemi; 3. udostępnienie treści wszelkich dokumentów, które przedstawiają akceptację J. W. stanu prawnego wynikającego z aktów własności ziemi, oraz wszelkich innych z nią związanych, a były bądź mogły być użyte w procesie uwłaszczeniowym; 4. jednoznaczną odpowiedź, jeżeli żadne ww. wymienione dokumenty nie są w posiadaniu Starostwa bądź podległego Urzędu Gminy. Orzekając w sprawie ponownie Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm. zwanej dalej ustawą lub Prawem geodezyjnym) odmówił udzielenia informacji o numerach ksiąg wieczystych objętych wskazanymi aktami własności ziemi oraz wydania bliżej nieokreślonych dokumentów, na podstawie których Naczelnik Gminy K. wydał te akty. W uzasadnieniu organ wskazał, iż żądane numery ksiąg wieczystych, jako informacje o charakterze podmiotowym udostępniane są wyłącznie po wskazaniu interesu prawnego upoważniającego do takiego żądania. Natomiast żądanie wskazania dokumentów nie może zostać zrealizowane, gdyż wymagałoby to czynności pozostających poza kompetencjami organu. Organ nie może bowiem interpretować, opiniować bądź poszukiwać bliżej nieokreślonych dokumentów. Stwierdził też, iż wskazane akty własności ziemi znajdują się w archiwum Urzędu Gminy K., o czym wnioskodawczyni była wielokrotnie informowana, tam też mogą znajdować się dokumenty, o które zwraca się strona, starostwo nie posiada bowiem żadnych akt postępowania uwłaszczeniowego. W odwołaniu do tej decyzji pełnomocnik J. W. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 12 i art. 14 § 2 K.p.a. Stwierdził, że organ prowadząc postępowanie nie był zainteresowany załatwieniem sprawy. Zdaniem strony organ jest w posiadaniu dokumentów, których nie chce ujawnić, a z którymi zainteresowani zapoznali się na korytarzu w siedzibie Urzędu. Powtórzono też zakres żądania zgodny z pismem z dnia [...] r. [...] w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 76 ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem zaskarżenia dotyczy odmowy wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, plików komputerowych a także usług, o których mowa w art. 9 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem żądania były numery ksiąg wieczystych dla działek obejmujących obszar wskazany w aktach własności ziemi, wskazania działek ewidencyjnych na dzień 13 listopada 1979 r. oraz inne, niewskazane z nazwy dokumenty potencjalnie użyte podczas sporządzenia ww. aktów własności ziemi. Realizując powyższy wniosek organ winien w pierwszej kolejności ustalić jakie dokumenty i informacje, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są przedmiotem wniosku. W przypadku, kiedy wniosek sporządzony na właściwym formularzu wskazuje przedmiot żądania w sposób nieprecyzyjny, wówczas wzywa do jego uzupełnienia. Jeżeli przedmiotem udostępnienia są informacje zawierające dane podmiotowe wówczas bada się czy wnioskodawca jest uprawniony do ich pozyskania. Należy zaznaczyć, iż sporządzenie dokumentacji, zestawień, dokonywanie analizy dokumentów będących w posiadaniu organu, a także udzielenie pisemnych wyjaśnień w tym zakresie znajduje się poza procedurą udostępniania informacji zawartej w operacie ewidencyjnym. Biorąc pod uwagę czynności jakie przeprowadził organ I instancji w niniejszej sprawie należało, zdaniem [...] stwierdzić, iż nie doszło do naruszenia procedury, a wszelkie działania miały na celu załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotem żądania nie było przy tym wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a. lecz udostępnienie informacji w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę całość pism strony należało przyjąć, iż wyłącznie numery ksiąg wieczystych stanowią informację, która mogłaby zostać udostępniona w trybie art. 24 ust. 3 ustawy, jednakże z uwzględnieniem ochrony wynikającej z jej art. 24 ust. 5. W tym względzie organ I instancji słusznie odmówił uznania wskazanych przez stronę okoliczności jako interesu prawnego w uzyskaniu danych podmiotowych, gdyż nie wskazała żadnych przepisów prawa materialnego, które w zestawieniu ze stanem faktycznym upoważniałyby do skutecznego żądania udostępnienia informacji o podmiocie ewidencji gruntów i budynków. Wydanie zaś kopii mapy ewidencyjnej, o której mowa w art. 24 ust. 3 pkt 3 Prawa geodezyjnego dotyczy wyłącznie aktualnego na dzień sporządzenia stanu bazy danych. Wskazanie na mapie ewidencyjnej stanu na dzień uwłaszczania wymaga sporządzenia opracowania kartograficznego (mapy do celów prawnych), do której czynności upoważnione są wyłącznie jednostki wykonawstwa geodezyjnego. Również żądanie aby organ samodzielnie poszukiwał dokumentów, które były użyte, bądź mogły być użyte przy sporządzeniu aktów własności ziemi nie leży w zakresie czynności podczas udostępniania danych z operatu ewidencyjnego i pozostaje poza jego kompetencjami. Wielokrotnie organ I instancji wskazywał przy tym, iż akta sprawy kończącej się wydaniem aktów własności ziemi należy poszukiwać w siedzibie organu, który je wydał tj. w Urzędzie Gminy K., który jest niezależny od Starosty [...]. W aktach sprawy brak jest dokumentów mogących poświadczyć zarzut "załatwiania spraw na korytarzu". Organ odwoławczy nie może z tego powodu dokonać oceny prawidłowości działań organu I instancji w tym zakresie. Podsumowując [...] uznał, że organ I instancji prowadząc postępowanie zgromadził kopie wszystkich posiadanych przez siebie dokumentów mogących świadczyć o stanie prawnym nieruchomości objętych wnioskiem, od założenia ewidencji do daty uwłaszczenia. Zgodnie z art. 10 K.p.a. zapewnił stronie możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Wnioskodawczyni nie wskazała jakie dokumenty znajdujące się w operacie ewidencji gruntów i budynków mają zostać udostępnione, nie wskazała również interesu prawnego w pozyskaniu danych podmiotowych dla działek objętych wnioskiem. Odwołująca się chroniąca swój słuszny interes pragnie uzyskać informacje pomocne jej w dochodzeniu roszczeń przed sądem powszechnym. W tym celu zwróciła się do organu prowadzącego rejestr ewidencji gruntów i budynków dla powiatu [...] by ten odszukał, a także sporządził dokumenty umożliwiające jej skuteczne dochodzenie roszczenia. Ponieważ motywy działania strony nie stanowią interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również zakres żądania wykracza poza udostępnienie informacji w trybie tej ustawy organ I instancji słusznie odmówił czynności będących przedmiotem wniosku. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] w K., reprezentowana przez pełnomocnika J. W. zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 12, art. 14 § 2, art. 11, art. 73 § 1 i 2 K.p.a. oraz przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustawy z dnia 29 czerwca 1997 r. o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach uwłaszczeniowych znajdujących się w Urzędzie Gminy K. nie ma dokumentów objętych postępowaniem w niniejszej sprawie, powinny być w Starostwie. W następstwie ich nieudostępnienia nie jest możliwe dochodzenie przez skarżącą roszczeń spadkowych związanych z pokrzywdzeniem jej i części jej rodzeństwa, w następstwie wydania aktów własności ziemi. W związku z możliwością dochodzenia takich roszczeń ma prawo wglądu do dokumentacji związanej z postępowaniem uwłaszczeniowym. Nie mając wiadomości jakie dokumenty w aktach tego postępowania są zgromadzone nie była w stanie ich skonkretyzować. Zgodnie z treścią art. 9 K.p.a. winna w tym względzie uzyskać pomoc ze strony organów, czego jej jednak odmówiono. Prawo zostało naruszone już w 1960 r., gdy nie dopuszczono wszystkich stron do udziału w tworzeniu "wykazu ustalenia stanu posiadania", oraz przy wydawaniu aktów własności ziemi, o których pozostali spadkobiercy nie zostali poinformowani, chociaż nie zrzekli się prawa do spadku po rodzicach. W ten sposób został też naruszony jej interes. W odpowiedzi na skargę [...] w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w sprawie rozpoznawanej na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 5 tej ustawy, niezbędnego do udzielenia informacji o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości wymienionych we wskazanych aktach własności ziemi. Interes taki nie istnieje, gdyż nie toczy się żadne postępowanie cywilne, w którym wymagane byłoby podanie numerów ksiąg wieczystych. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując zawarte w skardze stanowisko zaakcentował fakt nieudostępnienia stronie dokumentu, który został mu okazany w obecności świadków w Starostwie Powiatowym w C. dnia [...] r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej powołał się na korespondencję z Wójtem Gminy K. i Wydziałem Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C. Na rozprawie sądowej z dnia [...] roku pełnomocnik skarżącej oświadczył, że według jego wiedzy nie zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po rodzicach skarżącej. Nadto podał, że postępowanie skarżącej głównie zmierza do ustalenia w jaki sposób i przez kogo została ona wyłączona z udziału w spadku po rodzicach. Taka też podstawa wszczęcia postępowania wynika z treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] r. złożonego na rozprawie sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w zakresie żądań, które ostatecznie zostały sprecyzowane w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] r., prawidłowo uznały organy obu instancji, iż podstawę ich orzeczeń mogą stanowić jedynie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Niewątpliwie bowiem w świetle treści tego pisma strona nie domagała się wydania zaświadczenia na podstawie przepisów Działu VII K.p.a. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że żądanie mogłoby dotyczyć wydania zaświadczenia, to w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści pism strony brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w oparciu o źródła danych wymienione w art. 218 K.p.a., a będące w zasobach Starostwa Powiatowego w C. oraz organach administracji geodezyjnej i kartograficznej, możliwe byłoby wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z intencjami strony (pomijając już wymóg wynikający z treści art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.) Chodzi mianowicie o wydanie zaświadczenia, z którego miałoby wynikać kto i w jaki sposób doprowadził do tego, że skarżąca została wyłączona z udziału w spadku po rodzicach, (według treści wypowiedzi pełnomocnika skarżącej na rozprawie sądowej oraz treści złożonego na niej pisma procesowego). W tym względzie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że ewentualna taka treść zaświadczenia wykraczałaby poza przedmiot wynikający z treści art. 218 § 1 K.p.a. Nadto żądanie w tym względzie dotyczy postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27 poz. 250 ze zm.), którego akta, jak to zostało jednoznacznie ustalone, pozostają w dyspozycji Wójta Gminy K., a nie organów administracji geodezyjno-kartograficznej. Z całością tych akt pełnomocnik skarżącej został zresztą w Urzędzie Gminy K. zapoznany. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z treści art. 8 i 9 K.p.a. nie wynika nie tylko obowiązek ale i kompetencja organów do poszukiwania rozwiązań prawnych mogących doprowadzić do zrealizowania intencji stron postępowania oraz wykonywania doradztwa w tym względzie, zwłaszcza w sytuacji, gdy wykracza to poza przedmiot postępowania w zakresie właściwości rzeczowej tych organów. Prawidłowo zatem wnioski skarżącej zostały rozpoznane pod kątem możliwości udzielenia informacji o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy. W tym zakresie należy podzielić zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że do rozważenia wchodziła jedynie kwestia udzielenia informacji co do numerów ksiąg wieczystych dla nieruchomości objętych powoływanymi przez skarżącą aktami własności ziemi. W świetle utrwalonego orzecznictwa ujawnienie numerów ksiąg wieczystych uważa się za ujawnienie informacji o podmiocie ewidencji gruntów i budynków, co w odniesieniu do wnioskodawców innych niż wymienionych w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wykażą się oni w tym zakresie zgodnie z art. 24 ust. 15 pkt 3 tej ustawy, interes prawny (zobacz wyroki NSA z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1839/12, z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2871/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1360/14). Prawidłowo ustaliły w tym przedmiocie organy orzekające, że skarżąca takiego interesu nie wykazała. Powołując się na pokrzywdzenie, przez pozbawienie jej udziału w spadku po jej rodzicach, nie wskazała nawet czy toczy się w tym przedmiocie jakieś postępowanie sądowe. Nie wykazała też czy formalnie nabyła spadek po rodzicach – J. i E. małżonkach P. Jak wynika bowiem z oświadczenia jej pełnomocnika złożonego na rozprawie sądowej nie było nawet sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach. W sytuacji, gdy interes prawny powinien wynikać co do zasady z konkretnych przepisów prawa materialnego, jego źródłem nie może być chęć poznania (według twierdzeń skarżącej) kto i w jakich okolicznościach doprowadził do tego, że nie przypadła jej w udziale żadna nieruchomość po rodzicach. W tym względzie informacyjnie jedynie należy stwierdzić, że było to następstwem objęcia posiadanych przez rodziców skarżącej nieruchomości aktami własności ziemi, wydawanymi na podstawie ww ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z woli prawodawcy brak jest obecnie podstawy prawnej do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego, względnie do ich zmiany (w związku z treścią art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw - Dz. U. z 1991 r. nr 107 poz. 464 ze zm.). Również zatem z tego powodu skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ramach udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym o jakich w art. 24 ust. 3 ustawy skarżąca nie mogła też uzyskać informacji sprecyzowanych w jej piśmie z dnia [...] r., w sytuacji gdy jak to prawidłowo stwierdza organ odwoławczy, ich przedmiot czy to wykracza poza zakres czynności organu wynikających z tego przepisu, względnie wykracza poza kompetencje organu. Wskazanie na mapie ewidencyjnej stanu na dzień uwłaszczenia, który to stan miał istotne znaczenie przy wydawaniu aktów własności ziemi (w związku z treścią art. 12 ust. 7 w/w ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych), wymagałoby bowiem sporządzenia opracowania kartograficznego. Organy administracji geodezyjno-kartograficznej nie mogły się też wypowiedzieć na temat dokumentów zgromadzonych w postępowaniu uwłaszczeniowym, w sytuacji gdy postępowania tego nie prowadziły i akta tego postępowania są w posiadaniu Wójta Gminy K. Gdy zaś chodzi o dokument jaki miał być okazany m.in. pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 maja 2015 r. to brak jest podstaw do przyjęcia, że mógłby on mieć jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy. Jeżeli faktycznie istniał to miał ewentualnie wpływ na wynik postępowania uwłaszczeniowego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też ustawy o ochronie danych osobowych. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1097/09 (LEX nr 594889) przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidują dalej idącą ochronę, niż przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Wnioski o udostępnienie danych ewidencji gruntów nie są też udostępniane według zasad określonych w przepisach o udostępnianiu informacji publicznej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 174/12 – LEX nr 1146003). W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że sprawa została przez ograny orzekające należycie wyjaśniona i rozważona do jej końcowego załatwienia. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr